Uitgeklede Woo goed voor informatiehuishouding

Een korte schets van het voorafgaande. Aangezien de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) slecht functioneert dient GroenLinks juli 2012 het Woo-voorstel in. Waar de Wob de nadruk legt op passieve openbaarmaking van informatie (op verzoek), schrijft de Woo bestuursorganen voor dat zij stukken actief publiceren. April 2016 neemt de Tweede Kamer het initiatiefvoorstel, inmiddels verdedigd door GL én D66, met tweederde meerderheid aan. Binnen een week verschijnt op de website van de VNG het bericht ‘Eerste Kamer mag niet instemmen met Wet open overheid’. Die zou onuitvoerbaar en onbetaalbaar zijn.

De Eerste Kamer wacht met de behandeling op een ‘impactanalyse’. ABDTOPConsult voert twee quick scans uit: bij het Rijk en bij lagere overheden. Voor beide categorieën worden zowel de invoerings- als de jaarlijkse uitvoeringskosten onder veel aannames ingeschat op ‘waarschijnlijk’ minimaal een miljard euro. De scans komen in een bijzonder licht te staan als de Open State Foundation (via een Wob-verzoek) achterhaalt dat het de quick scanners niet primair te doen was om de impact te analyseren, maar om de wet te blokkeren. Een onderzoeker schreef althans naar een bestuursorgaan: “En bedenk dat we bezig zijn met een exercitie die mede tot doel heeft om te voorkomen dat er een wet komt die […] een onbehapbare werklast met zich zou brengen.”

Het regeerakkoord van Rutte III (oktober 2017) voorziet in een overleg met de indieners om een Woo ‘zonder hoge kosten’ te realiseren. Dat overleg heeft in 2018 plaatsgehad, tussen kabinet en GL en D66, en ook met de VNG en de provincie- en waterschapskoepels. De indieners hebben nogal wat concessies gedaan, blijkt uit het (wijzigings)wetsvoorstel dat begin januari 2019 naar de Tweede Kamer ging.

Inspanningsverplichting

Zo is het online informatieregister gesneuveld, waarin bestuursorganen moesten aangeven welke documenten ze hebben. De VNG vreesde dat elk mailtje daar in moest. Het aantal actief openbaar te maken categorieën van stukken is beperkt en preciezer omschreven. Daarbij komt dat de verplichting tot actieve openbaarmaking gefaseerd wordt ingevoerd en dat een bestuursorgaan niet meer ‘zoveel mogelijk de bij hem berustende informatie neergelegd in documenten voor een ieder openbaar’ moet maken, maar daarnaar moet streven, want alleen ‘indien dit zonder onevenredige inspanning of kosten redelijkerwijs mogelijk is’.

Beperking van de reikwijdte van de Woo gebeurt niet alleen via een kleinere hoeveelheid documenten, maar ook via een geringer aantal bestuursorganen. VNG, IPO en Unie van Waterschappen vallen niet meer onder de wet. De VNG sprak in dit verband van ‘een ontoelaatbare inbreuk op de autonomie van deze private instellingen’. Dat is in zoverre een opmerkelijk statement dat als ‘VNG (Realisatie BV)’ op TenderNed een aanbesteding publiceert, zij zichzelf daar een ‘publiekrechtelijke instelling’ noemt.

Beleidsintimiteit

Ander punt, waarop de gemeentenkoepel zich tegemoet gekomen ziet, is de uitzonderingsgrond ‘intern beraad’ annex ‘persoonlijke beleidsopvattingen’, bij bestuursorganen een zeer populaire basis om informatie onder zich te houden. De VNG stelt, in een deze maand verzonden ledenbrief, tevreden vast dat ‘het regime van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen onder de Wob onder de Woo goeddeels gecontinueerd’ wordt. Dit heet ook wel ‘beleidsintimiteit’.

Het aanvankelijke wetsvoorstel is niet alleen uitgekleed, er is ook iets toegevoegd. In plaats van de registerplicht komt de verplichting een of meer ‘contactpersonen’ te benoemen. Die moeten, aldus de memorie van toelichting, ‘op laagdrempelige en klantvriendelijke wijze, bijvoorbeeld telefonisch of via e-mail’ vragen beantwoorden en wellicht ook documenten verstrekken, ‘als het er maar een paar zijn en er geen uitzonderingsgronden aan de orde zijn’. Andere, substantiëlere, maatregel om het gemis van een informatieregister te compenseren, is een wettelijk geregeld meerjarenplan om de informatiehuishouding op orde te krijgen.

Adviesbureaus Ecorys en PBLQ hebben in een ‘maatschappelijke kosten-batenanalyse’ becijferd dat de totale kosten van implementatie en uitvoering van de aangepaste Woo over een tijdvak van vijftien jaar uitkomen op 552 miljoen euro. Deze MKBA voorziet ook dat de maatregelen de gemiddelde zoektijd per document met vier minuten reduceren en dat daarmee de kosten in diezelfde vijftien jaar worden terugverdiend.

De koepelorganisaties hebben zich achter de herziene Woo geschaard, zij het onder de conditie dat het Rijk hen compenseert voor de uitvoeringskosten. De VNG stelt dat de MKBA ‘een indicatie van de soorten en omvang van de kosten’ geeft, maar ‘onvoldoende houvast [biedt] om voldoende inzicht te krijgen in de uitvoeringskosten’. VNG Realisatie doet nu een ‘uitvoeringstoets’. De gemeentenkoepel noemt rijkscompensatie een ‘harde voorwaarde’.

Achterstand inhalen

De Woo geeft het wegwerken van ernstige tekortkomingen in de informatiehuishouding een wettelijke impuls. Er liep al enige tijd een rijksbreed programma, Rijk aan Informatie (RaI), om de informatiehuishouding aan de eisen van de tijd aan te passen. Dan gaat het vooral om elektronisch opgeslagen informatie. De Erfgoedinspectie publiceerde in 2005 een alarmerend rapport (‘Een dementerende overheid?’), maar kwam november 2016 in de rapportage ‘Onvoltooid digitaal’ met nog altijd zorgwekkende waarnemingen. In die tijd zei de manager van een toen aflopend stimuleringsprogramma in iBestuur: “We zouden na 2016 nog makkelijk twee jaar kunnen doorgaan. Maar met te lang doorgaan verlies je aan effectiviteit. Eens ben je uitgepilot. Dan moet je gewoon aan de slag.”

Voor zover dat met genoemd Rai-programma nog niet is gebeurd, kan het aanvangen in het Rijksprogramma voor Duurzaam Digitale Informatiehuishouding (RDDI), zoals RaI inmiddels heet. Het programma is verantwoordelijk geworden voor het Meerjarenplan verbetering informatiehuishouding, dat begin januari met het Woo-voorstel naar de Kamer is gestuurd. Het telt zeven ‘actielijnen’ (waaronder het archiveren van e-mails en websites) en alle ministeries participeren in een bijna twintigkoppige stuurgroep.

De Woo-toelichting zegt over het meerjarenplan: “Het plan gaat niet uit van grote ICT-projecten die lang duren en veel kosten, maar van een stap-voor-stap-benadering, die zichzelf in pilots bewijst en die daarna door andere overheden kunnen worden overgenomen of wellicht zelfs als standaard kunnen worden voorgeschreven.” BZK en OCW nemen het voortouw met een rijksplan, lagere overheden worden geacht, in afstemming met het Rijk, hun eigen huishouding onder handen te nemen. De indieners verwachten dat dit minstens acht jaar gaat duren. Een onafhankelijk adviescollege moet de voortgang bewaken.
Overigens zijn de kosten van deze operatie niet in de Ecorys/PBLQ-raming meegenomen. De Archiefwetgeving eindelijk naleven kan immers bezwaarlijk aan de Woo worden toegerekend.

Centraal platform

Stukken kunnen terugvinden is nog geen actief openbaar maken. Ook daarvoor loopt een initiatief. Het Kennis- en Exploitatiecentrum voor Officiële Overheidspublicaties (KOOP), dat al een centrale voorziening kent voor bekendmakingen (Decentrale Regelgeving en Officiële Publicaties, DROP), werkt aan een publicatieplatform voor Woo-documenten, het Platform Open Overheidsinformatie (PLOOI). De minister van BZK stelt uniforme regels op voor deze, ongevraagd te publiceren, documenten.

Veelgebruikers van de Wob, zoals belangengroepen en media, ervaren de uitvoering van de wet door bestuursorganen nogal eens als zeer restrictief. Anders dan het uitgangspunt ‘alles is openbaar, tenzij een uitzonderingsgrond geldt’ komt het in de praktijk vaak neer op ‘niets is openbaar, behalve als het echt niet anders kan’. De Woo-indieners schrijven dan ook: ”Het is en blijft belangrijk dat er een cultuurverandering ten aanzien van de omgang met informatie plaatsvindt bij de overheid.” Een wet kan die niet tot stand brengen, kregen ze in 2016 in de Tweede Kamer te horen. Klopt, stellen ze, ‘maar de wet kan wel instrumenten bieden om een dergelijke cultuurverandering te bewerkstelligen.’ De relativering volgt enkele zinnen later. Het is wel ‘een proces van lange adem’.

Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 30