Utrecht bereidt zich voor op de Woo

Er zijn wetsvoorstellen die met een redelijk tempo door de Tweede en Eerste Kamer worden ‘gejast’. Daarentegen zijn er ook voorstellen die er langer over doen. De Wet open overheid (Woo) is daar een goed voorbeeld van. Dat het relatief lang duurt met het wetsvoorstel heeft onder meer te maken met de impact van de wet. De gevolgen voor betrokken partijen zijn groot. Het is dan ook niet vreemd dat er extra kritisch wordt gekeken naar de ‘letter en geest’ van het voorstel.

De oorsprong van het wetsvoorstel gaat terug naar 5 juli 2012. Mariko Peters (D66) en Linda Voortman (GroenLinks) dienden op die dag een initiatiefwetsvoorstel in over vernieuwing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Volgens de toenmalige Tweede Kamerleden werd onder de Wob te weinig informatie uit eigen beweging openbaar gemaakt, werd te veel informatie uitgesloten van publieke controle en werden verzoekers om informatie met hoge kosten geconfronteerd. Met de nieuwe wet hadden de initiatiefnemers voor ogen om het werk van overheden en semi-overheden transparanter te maken, onder meer door informatie actiever ter beschikking te stellen.

Op 19 april 2016 werd in de Tweede Kamer met een grote meerderheid het voorstel van Peters en Voortman aangenomen. Appeltje eitje, zou je zeggen. Aftikken in de Eerste Kamer en klaar is Kees. Niets was minder waar. Verschillende partijen, waaronder de koepels van de decentrale overheden, VNG, IPO en Unie van Waterschappen, tekenden bezwaar aan. Met name vanwege de uitvoerbaarheid en de hoge kosten die de wet met zich mee zou brengen. Dat werd bevestigd door een impactanalyse, uitgevoerd door ABDTOPConsult. Het gevolg was dat het wetsvoorstel werd aangehouden en er nu door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), de indieners en de koepels is gewerkt aan een gewijzigd voorstel, dat op 2 januari aan de Tweede Kamer is aangeboden door de indieners. Na opstelling van een aantal benodigde uitvoeringstoetsen wordt overlegd tussen BZK en koepels over compensatie van de financiële gevolgen van de Woo. De verwachting is dat dit najaar de resultaten bekend worden gemaakt en het wetsvoorstel, ruim zeven jaar na de indiening, alsnog door de Eerste Kamer wordt geaccordeerd.

Gemeente Utrecht

Donovan Karamat Ali, sinds 2016 informatiecommissaris bij de gemeente Utrecht, is een van de mensen die veel en direct te maken krijgt met de Woo. “Eén van mijn taken is om op te halen welke wensen er leven met betrekking tot informatievoorziening. Een andere taak is om ervoor te zorgen dat wij gemeentelijke informatie beter en sneller beschikbaar stellen. Bij voorkeur vraaggestuurd.” Karamat Ali merkt nu al, in de voorbereiding op de Woo, dat die wet een groot aantal vragen met zich meebrengt. “Vorig jaar hebben we een plan gemaakt (‘Open Utrecht’) en in dat kader wordt er een aantal pilots uitgevoerd. Die pilots hebben voornamelijk als doel om te achterhalen wat er komt kijken bij de Woo. Waar moet je rekening mee houden als je bijvoorbeeld alle informatie uit dossiers, bouwarchieven of subsidiebeschikkingen openbaar maakt? Kan dat en wat speelt er dan?”

Het zijn vragen die ook Edwin Rooke bezighouden. Rooke, binnen de gemeente Utrecht werkzaam bij het Wob-team en specifiek belast met juridische zaken, ziet dat de Woo ook, of misschien juist wel, invloed heeft op de werkprocessen binnen gemeenten. “Ik ben benieuwd of mensen voorzichtiger worden bij het aanvragen van subsidies als de Woo eenmaal van kracht is. Nu is het af en toe nog zo dat er een complete vastgoedportefeuille mee wordt gestuurd met een aanvraag, maar als die informatie openbaar is, kan het best zijn dat mensen een aanvraag achterwege laten. Dat roept de vraag op: wat is het effect van openbaarmaking op de manier van werken, want ook voor ons als gemeente gaat er het nodige veranderen met de komst van de Woo. Je zult straks beschikkingen zodanig moeten inrichten dat die ook een openbare versie krijgen. Dat betekent onder meer dat je als gemeente moet nadenken hoe je omgaat met persoonsgegevens. Die gegevens staan wel in het originele besluit, maar dat geldt niet voor de publieksversie en dus zullen ze weggelakt moeten worden. Gelukkig hoeven we dat niet allemaal handmatig te doen, maar is er software voorhanden die dat grotendeels oplost. Een andere vraag heeft betrekking op dubbelingen van gegevens. Als je grote hoeveelheden data gaat ontsluiten, dan krijg je daar onherroepelijk mee te maken. Dan heb je nog het thema privacy. Onze gemeenteraad vindt dat de privacy van de burgers te allen tijde geborgd moet blijven. Aan de andere kant moet er zoveel mogelijk informatie openbaar worden gemaakt. Dat is wel een interessant spanningsveld.”

Bewustwording

Als het gaat over privacy heeft Karamat Ali de afgelopen jaren een bijzonder proces waargenomen binnen de muren van het Utrechtse stadskantoor. “Noem het een bewustwordingsproces. Tot voor kort waren de dimensies open, privacy, security en archivering binnen deze muren afzonderlijke dingen. Maar die vier kun je niet los van elkaar zien. Het is echt een integraal verhaal. In de pilots die wij houden in het kader van ‘Open Utrecht’ streven wij er ook naar om duidelijk te maken dat je niet met afzonderlijke kokers te maken hebt. Als je de privacy goed geregeld hebt, dan heb je al één belangrijke beperking op openbaarheid te pakken. Misschien de belangrijkste. Ook archivering moet je gelijk meepakken. Als je informatie openbaar maakt, moet je gelijk nadenken over de vraag waar dat opgeslagen is. Wanneer je die vier aspecten integraal oppakt, dan snappen de mensen die er mee te maken hebben ook steeds beter dat het een geheel pakket is. Ik merk dat de bewustwording van de medewerkers daarover groeit, maar wat mij betreft zijn we er nog niet.”

Edwin Rooke denkt dat het bewustwordingsproces daarom zo lastig is omdat bij overheden veelal nog wordt gedacht in termen van papier. De gemeente Utrecht is daarin geen uitzondering. “Als overheden zijn we wel bezig met digitalisering, maar in ons hoofd zit dat papier nog. Papieren kasten, papieren dossiers. Je ziet dat in zo’n digitale wereld informatie op alle manieren en allerlei systemen in allerlei informelere vormen, zoals een WhatsApp of e-mail, opgeslagen wordt. Voor de meeste ambtenaren is digitaal archiefbeheer niet zijn of haar prioriteit. Vroeger maakte je een papieren dossier aan, stopte dat in een kast en je kon het er weer uithalen als je het nodig had. Het was compleet. Digitaal werken is anders, want wat ís een digitaal dossier? Wanneer is dat compleet? Wat moet er in zitten? Wat mag dan openbaar worden gemaakt? Voor veel ambtenaren is Outlook ook een archiefsysteem.”

De worsteling die Rooke schetst rond archivering, ziet ook Karamat Ali. Hij noemt de stap naar archivering als de meest penibele. “De noodzaak van privacy is duidelijk, zeker sinds de AVG (Algemene verordening gegevensbescherming) van toepassing is. Als je daar mee zit te klooien, is de kans op een datalek groot. Met alle gevolgen van dien. Maar archivering? Een directeur die nadenkt over waar hij zijn pijlen en geld op moet zetten, zal vermoedelijk niet direct aan archivering denken. Oké, er is een Archiefwet, maar het is niet zo dat iemand met een stok komt slaan of een boete van acht ton geeft omdat je niet voldoet aan die wet. In de genen van een groot aantal ambtenaren zit nog onvoldoende de gewoonte dat je iets goed, netjes, ordentelijk (digitaal) afsluit. De mensen die het wel doen, zijn vaak de mensen die dat vanuit hun functie toch al doen. Zoals recordmanagers.”

Proeftuinen

Dat de gemeente Utrecht vooroploopt als het gaat over nadenken over de impact en gevolgen van de Woo, heeft onder meer te maken met de kleur van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders. Een van die wethouders is Linda Voortman en zij was het die, namens GroenLinks, in 2012 aan de basis stond van de Woo. Volgens Edwin Rooke is ook nog het geluk dat zij belast is met de portefeuille dienstverlening. “Dan zie je dat er bestuurlijk ook een drive is om deze collegeperiode echt stappen te maken.” Ook Donovan Karamat Ali ervaart het als positief dat er in Utrecht een raad en college zit dat de waarde van de Woo erkent. “Alle seinen staan bij ons op groen en het is aan ons om met deze gunstige randvoorwaarden meters te maken in de pilots”, aldus Karamat Ali, die uitkijkt naar de proeftuinen (zie: kader) die worden gehouden en zijn georganiseerd door de VNG. “Als Utrecht zijn wij betrokken bij drie van de zes proeftuinen. Ons voornemen is om de kennis die wij in huis hebben over de Woo, zoals best practices en lessons learned, zoveel mogelijk met andere gemeenten te delen.”

Een van de proeftuinen waar de gemeente Utrecht bij betrokken is, richt zich op PLOOI (Platform Openbare OverheidsInformatie), een centrale voorziening die openbare overheidsinformatie beter vindbaar moet maken. Rooke ziet veel in dergelijke initiatieven. “Ik zie het als een trend dat steeds meer gecentraliseerd wordt, ook op rijksniveau en dat daar ook de automatiseringsvoorzieningen worden gebouwd, waar vervolgens iedereen in het land gebruik van kan maken. Zoals een PLOOI.”

Voor Donovan Karamat Ali is PLOOI belangrijk, ook al omdat Utrecht mede wil bepalen hoe de functies van de toepassing eruit komen te zien. “Het hoeft niet op onze manier, zeker niet, maar als gemeente vinden wij het wel belangrijk dat het aan bepaalde eisen voldoet. Zoals standaarden voor metadata van de verschillende typen documentatie.”

Waarde voor inwoners

De Woo mag dan als bijvangst hebben dat processen binnen gemeenten beter en sneller verlopen, uiteindelijk draait het om de inwoners. Edwin Rooke denkt dat inwoners met name baat hebben bij de toegankelijkheid van de overheidsinformatie. “De toegankelijkheid, de openbaarheid, de transparantie van wat neem je nu wel of niet mee in je afweging, wordt veel controleerbaarder. Dan moet je onder meer denken aan bewoners die willen weten waarom de gemeente op een bepaalde locatie een woonwijk wil realiseren. Of informatie willen over de verkeersbeweging in hun wijk. Als inwoner hoef je straks minder reactief te zoeken naar informatie of Wob-verzoeken in te dienen. Dat is winst.”

Karamat Ali schat in dat de Woo met name interessant is voor een drietal doelgroepen. “Allereerst zijn dat de mensen die nu al (vaak) een beroep doen op de Wob. Daarnaast heb je de groep inwoners die niet zoveel vraagt van de gemeente, maar het interessant vindt dat er straks meer informatie openbaar wordt gemaakt, informatie waar zij mogelijk iets aan hebben. Tot slot is er de groep die interesse heeft in hoe een overheid werkt. Die bijvoorbeeld wil weten hoe afwegingen worden gemaakt.”

Proeftuinen Woo

Omdat de Woo grote gevolgen voor gemeenten heeft, houdt VNG Realisatie zes proeftuinen waarin gemeenten ervaring kunnen opdoen met meerdere aspecten van de wet. De proeftuinen richten zich op:

• Actieve openbaarmaking;
• Aansluiten bij Platform Openbare Overheidsinformatie (PLOOI) van het Kennis- en Exploitatiecentrum voor Officiële Overheidspublicaties (KOOP);
• Vervroegde overbrenging in de praktijk;
• Inpassen applicaties openbaarmaking binnen de gemeentelijke architectuur;
• Duurzame toegankelijkheid en openbaarheid met ‘archiving/open by design’ en
• Informatiehuishouding op orde.

Begin 2020 moet een eerste routekaart voor de invoering van de Woo gereed zijn. Een definitief stappenplan is gepland voor de zomer van 2020. Om dat te bewerkstelligen, komen de proeftuinen nog dit jaar minimaal twee keer bij elkaar. Aan de proeftuinen doen zestig gemeenten mee, waaronder de G4, maar ook Borssele en Achtkarspelen.