Van beleids- naar datacyclus

Beeld: Gerd Altmann / Pixabay

Een nationale pindakaasfabrikant voerde een aantal jaren geleden een in het oog springende campagne. Deze riep een sterk nostalgische sfeer op onder de titel Wie is er niet groot mee geworden?. Deze vraag kan ook gesteld worden aan bestuurskundigen en beleidswetenschappers. Een grote meerderheid van deze beroepsgroepen zal in koor antwoorden: ‘Ja hoor, wij zijn allemaal groot geworden met de beleidscyclus’.

Hoe zat dat ook alweer met die cyclus?

De beleidscyclus bestaat uit de volgende fasen¹:

1. het bepalen van de agenda
2. het ontwerpen van beleid en de keuze van beleidsinstrumenten
3. de besluitvorming over beleid
4. de uitvoering van beleid
5. evaluatie van beleid

Voor een goed begrip van de beleidscyclus zijn enkele zaken van belang. Wat opvalt, is dat in de praktijk de cyclus – paradoxaal genoeg – niet cyclisch verloopt maar schoksgewijs. De dynamiek van beleidsprocessen houdt zich nu eenmaal niet keurig aan het successievelijk doorlopen van de verschillende fasen. Bovendien bestaan over elke fase uiteenlopende modellen en theorieën. Het denken over die fasen is dus niet eenduidig. Maar toch is er wel degelijk een rode draad in al die variëteit te ontwaren. En die luidt: beleid gaat over macht. Beleid is dus niet waardenvrij.

Data in – vrijwel – elke fase van de beleidscyclus

Ondertussen woedt er wereldwijd een datarevolutie. Die laten ook overheden niet aan zich voorbij gaan. Wie wil er nu niet datagedreven werken? En dus zetten overheden volop data in. Zie bijvoorbeeld het overzicht van praktijkvoorbeelden van de Data Agenda Overheid. Wat leert dit overzicht in termen van de beleidscyclus?

Overheden analyseren data om tot inzicht te komen. Dat inzicht gebruiken zij voor:

A. het ontwerpen van beleid en de keuze van beleidsinstrumenten:

• Het Eindhoven Data Center formuleert preventief politiebeleid door aan statistische achtergrondkenmerken uit CBS-data profielen toe te voegen uit politiegegevens over slachtoffers en verdachten.
• Rijkswaterstaat en het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) ontwikkelen, op basis van een landelijk radarsatellietbestand, nieuwe instrumenten voor de monitoring van assets, zoals bruggen, sluizen, wegen en dijken.
• De Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid bepaalt op grond van eigen data en die van derden de keuze voor aan te pakken risico’s en bedrijven, alsmede de inzet van instrumenten.

B. het ondersteunen van de besluitvorming over beleid:

• Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) biedt inzicht dat moet bijdragen aan een betere en voorspelbaardere besluitvorming. Die moet tot uiting komen in het projectbesluit. Het hogere doel? Burgers en bedrijven weten beter waar ze aan toe zijn. Rechtszekerheid dus.

C. het versterken van de uitvoering van beleid:

• Het DSO heeft óók tot doel om processen voor planvorming, vergunningverlening, toezicht en handhaving eenvoudiger en beter te maken. Het hogere doel? Een gelijke informatiepositie tussen overheden, bedrijven en burgers. Rechtsgelijkheid dus.
• Rijkswaterstaat voorspelt het gewenste asfaltonderhoud aan de hand van big data-analyses. Deze voorspellingen leiden tot substantiële kostenbesparingen.
• De verschillende ketenpartners die betrokken zijn bij de bouw van assets, zoals bruggen, sluizen, wegen en dijken, delen in het project Bouwwerk Informatie Model (BIM) informatie via open standaarden. Het beoogde doel? Een verbeterde communicatie en een nieuwe manier van samenwerking.
• Rijkswaterstaat probeert in het project Automatische generatie van 3D-geluidsdata te komen tot een vermindering van de uitvoeringslasten en risico’s.
• De diverse voorbeelden in het overzicht van open data en hergebruik van data hebben tot doel om door vergroting van transparantie de informatiepositie van burgers te verbeteren, daarmee democratische controle mogelijk te maken en een betere samenwerking tussen overheden te stimuleren (Open Staten-stukken, Subsidies op Kaart, Smart shipping).

D. het verbeteren van de evaluatie van beleid:

• De Algemene Rekenkamer gebruikt data als basis voor haar rapportages over de controle van publieke uitgaven.
• Het CBS en RVO willen met inzicht in innovatieve en snelgroeiende bedrijven weten waar het instrumentarium van het ministerie van EZK het grootste effect heeft.
• Het CBS en RVO onderzoeken door koppeling van databestanden de effectiviteit van subsidies voor fruittelers, bedoeld voor het afsluiten van verzekeringen tegen de gevolgen van slecht weer. Het onderzoek moet antwoord geven op de vraag: doet de subsidie waarvoor hij bedoeld is?

Bovenstaande selectie is vanzelfsprekend niet uitputtend en subjectief. Maar ze geeft niettemin een aardige impressie. Wat valt daarin op? Overheden gebruiken het inzicht dat zij verkrijgen uit hun data in elke fase van de beleidscyclus. Daarop geldt één uitzondering: het bepalen van de agenda. Voor die fase biedt het overzicht van de Data Agenda Overheid geen expliciete voorbeelden. Dat neemt niet weg dat er van sommige praktijkvoorbeelden wel degelijk impliciet een agenderende werking kan uitgaan. Van het ter beschikking stellen van open data en van het aanbieden van visualisaties bijvoorbeeld. Daar komt nog iets bij. Overheden zullen ook huiverig zijn om te erkennen dat zij willen bijdragen aan het bepalen van de agenda. Dat is immers aan de politieke arena voorbehouden. En die wordt in het overzicht van de Data Agenda Overheid niet meegenomen.

So far, so good. Overheden die data gebruiken ter versterking van vrijwel elke fase van de beleidscyclus. Niks mis mee, toch? Zeker niet. En toch. Toch is er iets geks aan de hand is.

De tragische beleidscyclus

Deze voorbeelden kunnen een pijnlijke, bijna tragische werkelijkheid niet verhullen. De tragiek schuilt in het gegeven dat overheden de klassieke beleidscyclus, zoals hiervoor uiteengezet, nog steeds als dominante logica omarmen. Ook al wordt deze cyclus dan door data ondersteund, het is ronduit tragisch om maatschappelijke vraagstukken te analyseren via een beleidsnota, daar acties aan te verbinden, die uit te voeren om vervolgens op basis van een evaluatie wéér beleid te maken. Al dan niet in aangepaste vorm. Daarmee is de cirkel rond, daarmee herbevestigt de beleidscyclus zichzelf. En dat gáát zo maar door. De logica in iets andere termen geformuleerd: we regeren de wereld met beleid. In het ergste geval zelfs vanuit een ivoren toren. Je zou ze de kost moeten geven die onder het mom van samenleving en betrokkenheid de facto beleid maken dat niet uit de echte werkelijkheid voortkomt, maar uit persoonlijke waarden, opvattingen, verlangens of wereldbeelden.

Deze beleidsgedreven logica manifesteert zich tot in de haarvaten van onze democratie. Onze democratische gezagsdragers hebben tot taak om te komen tot kaderstelling voor en controle op de uitvoering. In termen van de klassieke beleidscyclus hebben zij een taak bij het bepalen van de agenda, bij de besluitvorming en bij de evaluatie. De huidige praktijk is dat bij die taakuitoefening het beleid centraal staat en niet de datawerkelijkheid. Oók de democratische discussie richt zich op het beleid. En zelfs de oplossing van de veelvoorkomende problemen in de uitvoering stelt het beleid centraal. Immers, de gemiddelde bestuurder zegt liever beleidsmaatregelen toe dan de uitvoering daadwerkelijk te verbeteren. Met andere woorden: fase 2 van de beleidscyclus (het ontwerpen van beleid en de keuze van beleidsinstrumenten) is heilig. Het feitelijk functioneren van onze democratische instituties kun je dan ook alleen maar begrijpen vanuit dit beleidsparadigma.

Waarom is dat nu allemaal tragisch? We permitteren ons een uitstapje naar het platformbedrijf Uber. Voor de goede orde: dat is géén taxibedrijf. Nee, Uber biedt mobiliteitsdiensten waarbij een op data gebaseerde kwaliteitscontrole als drijvende kracht in het systeem is ingebakken. De routes, de tarieven, de waardering van die diensten door klanten: ze zijn allemaal op data geschraagd. Kwaliteit wordt daarmee een endogene variabele, nog even los van de ethische discussies die dit bedrijf oproept.

Hoewel de data voor het oprapen ligt leven en acteren we nog steeds vanuit een democratisch geordend beleidsgeloof

Vergelijk dat eens met overheden. Daar vindt géén wezenlijke digitale transformatie plaats, maar slechts een optimalisatie. Gericht op het slimmer, sneller en handiger inrichten van de bestaande beleidscyclus. Vroeger had je een kleitablet en daarna papier. Nu heb je een e-formulier en hoera, soms zelfs een grotendeels vóór-ingevuld e-formulier. Met alle waardering voor de hiervoor genoemde praktijkvoorbeelden van datagedreven werken gebiedt de eerlijkheid te bekennen dat hier géén sprake is van wezenlijke transformatie. Integendeel, hoewel de data voor het oprapen ligt leven en acteren we nog steeds vanuit een democratisch geordend beleidsgeloof. Hoe moet het dan wel?

Noodzaak van een re-design: de datacyclus

De beleidscyclus moet dus naar de schroothoop. De data-experts die de overheid in toenemende mate bevolken weten er wel raad mee. Ongemerkt werken zij al aan een stille revolutie. Met voor beleidsmensen onbekende modellen als bijvoorbeeld CRISP – DM. CRISP – DM? Jazeker: Cross Industry Standard Process for Data Mining. Overgewaaid vanuit het bedrijfsleven. Het voert in dit kader te ver om dit model helemaal uit de doeken te doen. Maar onderstaand plaatje geeft wel een goede impressie. Eén ding springt direct in het oog: data neemt een prominente plaats in binnen deze cyclus.

Hoezeer dit CRISP – DM ook een verbetering is ten opzichte van de beleidscyclus, voor de publieke sector is absoluut een amendering noodzakelijk.

Wij doen een poging voor een nieuwe cyclus: de datacyclus.

Fase 1: laat de data spreken

Je vertrekt vanuit cijfertjes, niet vanuit een letterbrij. Omarm data en technologie als nieuwe logica. Huiselijk gezegd: je legt een stapeltje data op tafel, roert er wat technologieën doorheen en je gaat op zoek naar verbanden en patronen. Wat zegt deze data over maatschappelijke vraagstukken als armoede, huiselijk geweld, coronabesmettingen, stikstofuitstoot?

Fase 2: expliciteer de algoritmen

Data is niet neutraal. Onze democratische gezagsdragers hebben recht op een explicitering van de algoritmen achter de data van fase-1. Die blijft nu vrijwel altijd achterwege. Welke impliciete aannamen en vooronderstellingen liggen aan de data ten grondslag?

Fase 3: besluit over publieke waarden

Vervolgens is het aan de bestuurders en de volksvertegenwoordigers om zich uit te spreken. Vanuit de patronen in de data kunnen zij richting geven aan gewenste maatschappelijke waarde. Om in huiselijke termen te blijven: hoe ‘bak’ je méér gezondheid, méér welzijn, een betere economie? Als de algoritmen van fase-2 onze gezagsdragers niet aanspreken, geven ze opdracht om die aan te passen. Waarbij het aansprekende verhaal, het narratief, natuurlijk onverminderd belangrijk blijft.

Fase 4: voer uit

Wacht niet met de uitvoering. Schrijf géén beleidsnota. Start zodra een eerste notie van de gewenste publieke waarde gereed is. En houd de vinger aan de pols. Dat betekent: laat tijdens de uitvoering permanent de data spreken. Daarmee ontstaat een sterke en korte feedbackloop. Daarmee is de cirkel ook weer rond. Want in plaats van een tweejarig evaluatieonderzoek zijn we direct terug bij fase 1. Evaluatie als aparte fase komt in de datacyclus te vervallen.

Vergroting democratisch gehalte

Laten we ons geen illusies maken. Evenals de beleids- zal de datacyclus schoksgewijs in plaats van cyclisch verlopen. Daarvoor zijn de belangen te groot. Die belangen kunnen ervoor zorgen dat het proces wordt teruggeworpen naar een vorige fase. En dus gaat óók de datacyclus over macht. De datacyclus is geen waardevrij instrument. Integendeel. Het bevrijdende element van de datacyclus zit echter in het appel op bestuurders en volksvertegenwoordigers. Zij worden ‘gedwongen’ om zich aan te sluiten bij een reeds langer bestaande datawerkelijkheid en om zich hierover uit te spreken. Om hieraan richting te geven. De datacyclus kan het democratisch gehalte van publieke besluitvorming ten goede komen. Data is politiek.

Waar de pindakaasfabrikant zijn campagne ‘Wie is er niet groot mee geworden?’ probleemloos kan herhalen, zit dat er voor bestuurskundigen en beleidswetenschappers niet in. De beleidscyclus heeft definitief afgedaan.

Jan van Ginkel en Paul Strijp schreven dit artikel op persoonlijke titel.

¹ Zie hoofdstuk 8 van het boek Oog voor openbaar bestuur. Een beknopte geschiedenis van de bestuurskunde van Nico Nelissen, Peter de Goede en Mark van Twist uit 2004.