Verbeterkansen voor de aanbestedingspraktijk

Bij de invoering van Common Ground moeten gemeenten zich aan de aanbestedingswet houden | Beeld: Shutterstock

Binnen de overheid krijgen de uitgangspunten van het open werken steeds meer voeten aan de grond. Transparantie, het delen van data tot het openstellen van broncodes en architectuur. Gemeenten kijken hoe ze de principes van Common Ground invoeren. In deze informatiekundige visie werken ze samen met marktpartijen aan de vernieuwing van het informatielandschap. Met als uiteindelijke doel: betere dienstverlening voor de burger. Maar daarbij moeten ze zich wel aan de aanbestedingswet houden.

Aanbestedingswet

Nederlandse gemeenten hebben er namelijk voor gekozen om niet zelf software te ontwikkelen voor hun dienstverlening, hun primaire wettelijke taak. Dat doen softwareleveranciers, die dan vervolgens ook eigenaar blijven van die software. Om een uitvraag voor softwareontwikkeling te doen, moeten gemeenten zich houden aan de regels van de aanbestedingswet.
En daar loopt het regelmatig spaak, zo blijkt uit de Quick Scan verbeterkansen ICT/IV aanbestedingen gemeenten & markt, die vorig jaar in opdracht van VNG en NLdigital is uitgevoerd. Aan de hand van interviews en enquêtes onder gemeenten en leveranciers, brachten de onderzoekers in kaart wat er in grote lijnen niet goed gaat bij de aanbesteding, wat hiervan de oorzaken zijn en welke verbeterkansen er op korte termijn gerealiseerd kunnen worden.

Drie verbeterlijnen: kennis, dialoog en uitvraag

De Quick Scan legt de problemen langs drie lijnen, vertelt Lotte de Bruijn, directeur van NLdigital. “Allereerst missen we een stuk kennis over en weer. Marktpartijen weten vaak niet wat gemeenten nou echt willen. Welke requirements hebben ze nodig en wat voor toepassing zoeken ze nu eigenlijk? De gemeenten, aan de andere kant, weten niet zo goed wat de markt te bieden heeft.”

Uit de Quickscan

• • Vaak mist de politieke kennis bij marktpartijen over de hoge kosten en ineffectiviteit van de gemeentelijke aanbestedingen.
  • De kennis bij veel gemeenten ontbreekt over wat de juiste manier is van aanbesteden, of alternatieven daarvan.
  • Ook de kennis over de markt ontbreekt bij veel gemeenten. Ze vragen zich af wie de aanbieders zijn, welke software er is en wat de innovatie-roadmap is. Veel gemeenten zijn te klein voor een goede sourcing-strategie en goed leveranciersmanagement. Ze zijn te vaak afhankelijk van kennis van externe adviseurs.

De tweede verbeterlijn is dialoog. De Bruijn: “We moeten meer met elkaar praten om elkaar beter te leren kennen. Zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau. Het gesprek richt zich te vaak op point-solutions, in plaats van op diensten, systeemintegratie of sourcing-strategie.”

“Gemeenten beschrijven vaak in detail waar hun IT-product aan hoort te voldoen.”

De derde verbeterlijn is de aanbesteding zelf. “Hier zie je de meeste problemen”, legt De Bruijn uit. “Gemeenten beschrijven vaak in detail waar hun IT-product aan hoort te voldoen. Hierdoor denken leveranciers dat hun oplossing niet voldoet aan wat de overheid uitvraagt. Als gemeenten meer functioneel uitvragen, krijgen ze veel diversere aanbiedingen”

“Voor een groot deel van onze leden, de 342 gemeenten, is het echt complex om aan te besteden. Het is ontzettend moeilijk om de juiste kennis en expertise in huis te halen”, licht Nathan Ducastel, directeur VNG Realisatie, toe. “Ze willen voldoen aan de wet, maar het is wel heel ingewikkeld. We merken dat gemeenten er echt mee worstelen. En dat leidt weer tot extra complexiteit. Door gebrek aan kennis schrijven ze aanbestedingen uit, die helemaal ingekaderd zijn. Dat beperkt de marktwerking weer omdat minder leveranciers kunnen voldoen aan de gestelde eisen.”

Uit de Quickscan

• • Marktpartijen vinden aanbestedingen duur, complex en de eisen buitenproportioneel.
  • Gemeenten vinden het lastig zakendoen met marktpartijen over wat er geboden en geleverd wordt. Als een leverancier het geboden werk niet kan leveren, ontstaat er na gunning discussie. Dit leidt tot uitloop en meerwerk.
  • Marktpartijen vinden dat ze te veel moeten vastleggen. Ze hebben moeite met het motto ‘wie goed schrijft wint de aanbesteding’. Zo zijn er nauwelijks kansen voor consortia en voor kleine innovatieve partijen.

Een aanbesteding goed voorbereiden

Een van de verbeterkansen uit de Quickscan is een betere voorbereiding voor de aanbesteding. Ducastel: “Het publiceren van een aanbesteding hoort het sluitstuk van een proces te zijn. Nu zie je vaak dat gemeenten in de voorbereiding van de aanbesteding er tegenaanlopen dat ze zelf te weinig kennis hebben en dat er onvoldoende dialoog plaatsvindt met marktpartijen over welke behoeften en wensen er zijn. Dat is dan ook het belangrijkste verbeterpunt: investeer in die voorbereiding. De succesformule hierbij is; steek 80 procent in de voorbereiding, ten opzichte van 20 procent uitvoering. Op dit moment is het bijna andersom bij gemeenten. Het aanbesteden kost ze het leeuwendeel van de tijd en eigenlijk zou je de meeste tijd moeten stoppen in de voorbereiding. Aan de voorkant kun je bijvoorbeeld betere vragen stellen en doe je marktonderzoek naar welke partijen actief zijn op het segment waar je een oplossing voor zoekt. Door heel concreet in gesprek te gaan met marktpartijen, goed te luisteren, vragen te stellen en gebruik te maken van de kennis die aanwezig is, kom je tot een veel concretere aanbesteding. Dan is de kans groter dat er meerdere partijen kunnen voldoen aan de eisen.”

“De succesformule is; steek 80 procent in de voorbereiding, ten opzichte van 20 procent uitvoering.”

De Bruijn vindt ook dat een goede voorbereiding méér dan het halve werk is. “Betrek als overheidsorganisatie de markt in een vroeg stadium bij jouw ICT-plannen. Dit doe je door voorafgaand aan een aanbestedingstraject een marktconsultatie uit te voeren. Bijvoorbeeld de ICT Markttoets. Onze leden denken graag mee over de risico’s die je misschien over het hoofd hebt gezien, hoe de markt jouw probleem in vergelijkbare situaties heeft opgelost en wat een goede aanbestedingsstrategie voor jou kan zijn.”

Kennis uitwisselen

Een ander verbeterpunt is dat er meer kennis in overheidsorganisaties komt over digitalisering en over wat er in de markt beschikbaar is. De Bruijn: “Hoe minder kennis je hebt, hoe meer ingekaderd je gaat uitvragen. Dan krijg je allemaal dezelfde oplossingen aangeboden, kan je gaan selecteren op de laagste prijs en ben je klaar. Zet je bijvoorbeeld een vraag uit voor een brug? Dan krijg je allemaal aanbiedingen voor bruggen. Als je uitvraagt dat je per dag zoveel mensen naar de overkant wilt krijgen, krijg je ook andere oplossingen, zoals een tunnel. Je hebt dus kennis nodig om verschillende aanbiedingen op waarde te kunnen schatten.”

Ook op directieniveau moet meer kennis komen over de impact van digitalisering, stelt ze. “Wat voor langetermijnbesluiten moet je nemen om te zorgen dat je de strategische toekomst van je organisatie in goede banen leidt? Veel bestuurders hebben daar helaas nog te weinig zicht op. Het is een gemiste kans dat zij strategische keuzes moeten maken met te weinig kennis en visie op digitalisering.”

Weinig ruimte voor innovatie en creativiteit

Gemeenten hebben weliswaar de verantwoordelijkheid om zo goed mogelijk om te gaan met het belastinggeld in hun beheer, maar het gaat niet alleen om de laagste prijs, vindt ook Ducastel. “Je wil ook alle mogelijkheden gebruiken met innovatie en creativiteit om de beste dienstverlening te bieden aan je inwoners tegen de beste prijs. Die willen ook dat gemeenten dat gebruiken. Het stimuleren van innovatie stimuleert de marktwerking. Als je een breder palet van aanbieders hebt, heb je een betere marktwerking en op termijn een betere prijs voor de langere termijn.”

Een groot deel van de aanbestedingen bestaat uit standaardeisen.

Ook in de aanbesteding zelf zijn verbeterkansen te vinden. Een groot deel van de aanbestedingen bestaat uit standaardeisen waar bedrijven geen onderscheidingsmogelijkheden mee kunnen creëren. Denk aan beveiligingseisen, privacy-eisen, of technische eisen rond standaarden. Slechts in een klein deel zit ruimte voor bedrijven om zich te onderscheiden met innovatie en creativiteit ten opzichte van concurrenten. Een van de verbeterkansen is dan ook om de aanbestedingen waar mogelijk te standaardiseren. “Ontwikkel een set met basiseisen waaraan je als marktpartij moet voldoen”, pleit De Bruijn. “Er zijn mogelijkheden om per domein, – sociaal, burgerzaken, belastingen – , hele specifieke gestandaardiseerde basiseisen op te stellen.”

Dialoogtafels

De VNG en NLdigital gaan ook komend jaar verder met de aanbevelingen uit de Quick Scan. “We gaan twee keer per jaar een dialoogtafel organiseren tussen markt en overheid over het onderwerp aanbestedingen”, vertelt Ducastel. “We willen kijken hoe we de dialoog kunnen verbeteren samen met andere lopende programma’s, zoals Beter Aanbesteden van het ministerie van EZK en VNO-NCW. Verder willen we aansluiten bij het VNG-project Softwarecatalogus door in overleg met de markt specifieke functionaliteiten te standaardiseren, en willen we in overleg tussen markt en overheid het ontwikkelen van standaard aanbestedingsdocumenten prioriteren.”

“Er zit nog steeds veel afstand tussen gemeenten en markt als het gaat om verkoop- en inkoopvoorwaarden.”

Uiteindelijk hoopt Ducastel dat het zal leiden tot een aanbestedingsmarkt waar de voorwaarden voor iedereen hetzelfde zijn. “Er zit nog steeds veel afstand tussen gemeenten en markt als het gaat om verkoop- en inkoopvoorwaarden. Een ander ideaal scenario is dat gemeenten echt een partnerschap ervaren met marktpartijen en dat je die ook terugziet in de wijze waarin wordt ingekocht. En dat dit partnerschap leidt tot aantoonbaar betere dienstverlening aan onze inwoners. Dat is toch het primaire doel van gemeenten.” Daar is De Bruijn het mee eens. “Er moet meer vertrouwen komen tussen marktpartijen en gemeenten. Dit betekent onder andere dat marktpartijen moeten durven investeren in een partnerschap met gemeenten. Dus daadwerkelijk samen investeren in het verbeteren van producten en diensten van de overheid. Zo kunnen we samen de dienstverlening aan inwoners en bedrijven naar een hoger plan tillen.”

Over overheids-ICT-landschap in transformatie

De overheids-ICT staat voor grote uitdagingen. We moeten flexibel inspelen op nieuwe wetgeving en onze burgers en bedrijven verwachten vloeiende dienstverlening. We zitten bovendien in een situatie waarin we voor onze kernprocessen te veel afhankelijk zijn van externe leveranciers. Met de informatiekundige visie Common Ground zijn gemeenten gezamenlijk hun digitale dienstverlening aan het opbouwen. Dat leidt tot een grote rolverschuiving voor de overheid: we moeten met verschillende partners samenwerken in een ecosysteem aan applicaties die door verschillende partijen worden ontwikkeld. Wat betekent dat in de praktijk? Welke vragen roept dit op? Is Common Ground een blauwdruk voor de hele overheid of zijn er meer gamechangers? In een serie artikelen op iBestuur.nl en in podcasts verkennen we deze bewegingen.

Deze serie is een samenwerking tussen het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, VNG Realisatie, Dimpact en iBestuur.