Gemeenten sloten in oktober 2021 project Experiment BRP (XBRP) succesvol af. Er werd een voorstel gemaakt voor een modernere inrichting van de BRP-systemen, met een werkend prototype. Daarnaast werd er op een moderne manier samengewerkt, volgens de principes van Common Ground. De doorontwikkeling gaat nu een volgende fase in, met een overdracht aan het ministerie van BZK.
Beeld: Shutterstock
Adresgegevens, geboorte, huwelijk, overlijden… gegevens van alle Nederlandse inwoners staan in de Basisregistratie Personen (BRP). Het systeem is cruciaal voor veel overheidsdienstverlening, van het verlenen van toeslagen tot het verstrekken van rijbewijzen. Gemeenten houden de gegevens bij in de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA), vaak als onderdeel van hun Burgerzakensysteem. De minister van BZK is verantwoordelijk voor de levering van deze gegevens aan afnemers, zoals de Belastingdienst. Het ministerie van BZK is stelselverantwoordelijke voor de BRP.
Gemeenten startten nieuw experiment
Er wordt al jaren gesproken over de vernieuwing van de BRP. Gemeenten hebben behoefte aan functionaliteit die beter past bij de eisen van deze tijd en zouden graag een systeem gebruiken dat flexibeler is aan te passen. Die vraag was een reden voor Operatie BRP, een project waar het rijk in 2017 de stekker uit trok omdat het te weinig opleverde. De VNG reageerde kritisch op het stopzetten van Operatie BRP, want de behoefte van gemeenten aan vernieuwing van de BRP was er niet minder op geworden. Toen de code die in Operatie BRP was ontwikkeld werd vrijgegeven, kwam een aantal mensen vanuit gemeenten bij elkaar om te onderzoeken of het ontwikkelde informatiemodel en de software bruikbaar waren voor een vervolgproject. Onder meer Nathan Ducastel, beleidsdirecteur Informatiesamenleving bij de VNG en algemeen directeur van VNG Realisatie, en Berent Daan, directeur Onderzoek, Informatie en Statistiek bij de gemeente Amsterdam, gingen aan de slag met onder meer de gemeente Utrecht en de Nederlandse Vereniging Voor Burgerzaken. Met deze en andere partners startten gemeenten, onder regie van de VNG, in 2020 het Experiment BRP (XBRP).
“Voor het eerst redeneerden we niet vanuit de wet en bestaande systemen, maar keken we naar de werkelijke behoefte van gemeenten en inwoners.”
Sneller oplossingen realiseren
Jorinde Ter Mors, als hoofd Publiekszaken bij de gemeente Utrecht en voorzitter van de Vereniging Directeuren Publieksdiensten betrokken bij XBRP, geeft een duidelijk voorbeeld van die behoefte van gemeenten: “De samenleving verandert en die veranderingen kunnen we nu in de BRP niet goed ondervangen. Een bekend voorbeeld is het zogeheten puntadres. Volgens de wet moet elke inwoner in de BRP een adres hebben. Maar dat is niet altijd zo, want sommige mensen hebben geen adres, of twee. Dat kunnen we nu niet registeren en dat is een probleem voor inwoners. Zonder adres in de BRP kun je geen zakendoen met de gemeente, niet je paspoort verlengen, geen uitkering aanvragen of je inschrijven voor een woning. We hebben dat nu noodgedwongen opgelost met het puntadres: als een inwoner geen adres heeft, dan zetten we een punt in dat veld. Dan weten alle afnemers, zoals de Belastingdienst, dat er op dit moment geen adres bekend is en dat wij als gemeente onze best doen om dat binnen een half jaar in te vullen.” Het is een noodoplossing, natuurlijk zouden gemeenten dat liever anders doen, zegt ze: “Als we een meer flexibel systeem zouden hebben, dan zouden we hier betere en bovendien sneller oplossingen voor kunnen invoeren.” Hetzelfde geldt voor andere voorbeelden die ze noemt, zoals het feit dat je niet meer dan twee ouders kunt registeren bij de geboorte van een kind. Of de registratie van levenloos geboren kinderen in de BRP: “Dat was heel lang niet mogelijk. Met als gevolg dat als mensen een tweede kindje kregen, ze van de gemeente een brief kregen waarin stond ‘gefeliciteerd met uw eerste’. Maar het is niet hun eerste. Dat is heel pijnlijk.” Uit het onderzoek in project XBRP blijkt dat dit soort problemen, maar ook problemen rond de actualiteit en kwaliteit van gegevens in de BRP, met elkaar samenhangen en voortkomen uit de manier waarop gegevens worden verwerkt en opgeslagen.
Agile aan de slag
Om deze en andere vragen van gemeenten in een modern systeem onder te brengen, ging de projectgroep aan de slag. Het werd een gemengd team, met medewerkers van diverse gemeenten. Daan: “Een heel groot verschil met Operatie BRP was dat we het agile aanpakten. Een klein multidisciplinair team ging in sprints van twee weken aan de slag, met zo min mogelijk bestuurlijke drukte eromheen.” De in Operatie BRP vrijgegeven code bleek niet bruikbaar, vertelt hij: “We konden daarmee niet snel met nieuwe oplossingen komen. We lieten dat los en zijn met een schone lei verdergegaan.” Moderne architectuur- en ontwikkelprincipes werden toegepast. Kort gezegd kwam het erop neer dat het concept van een rigide database waarin alles wordt vastgelegd, werd losgelaten en vervangen door een zogeheten event driven databasesysteem. Dat betekent dat levensgebeurtenissen het uitgangspunt zijn, die worden vastgelegd op een zodanige manier dat ze op verschillende manieren zijn te gebruiken. Ter Mors vat het samen: “Het project was op twee manieren bijzonder. Ten eerste de gekozen werkwijze: voor het eerst redeneerden we niet vanuit de wet en bestaande systemen, maar keken we naar de werkelijke behoefte van gemeenten en inwoners. Wat willen we vastleggen in de BRP en waarom? Ten tweede de werkwijze, agile. Dat leverde waanzinnig snel werkende resultaten op. Na ongeveer een jaar hadden we een in basis werkend product. Dat is een enorm contrast met Operatie BRP, die 20 jaar duurde en geen effect had.”
Common Ground
Het project XBRP werkte volgens de principes van Common Ground: open source, agile en met een scheiding tussen de data en de applicaties die deze data gebruiken. Het leverde fundamentele voordelen op, vertelt Daan: “We hebben bijvoorbeeld een app ontwikkeld voor burgers om gegevens uit de BRP te raadplegen en te controleren en waarin ze ook kunnen zien wie de gegevens gebruikt en waarvoor. Dat is iets dat je in de huidige BRP niet voor elkaar krijgt.”
XBRP leverde een werkend prototype op van een op nieuwe leest geschoeide, door gemeenten te gebruiken BRP. Daan: “De meerwaarde van het project is tweeledig: we maakten een waardevol ontwerp met een architectuur hoe we de BRP kunnen vormgeven. Al die informatie hebben we gedocumenteerd en is openbaar. Daarnaast hebben we een werkwijze gehanteerd die het mogelijk maakt op om een creatieve en actieve manier gezamenlijk oplossingen te realiseren.” De grote uitdaging is de volgende stap, zegt hij: “Kunnen we met alle kennis die we opdeden komen tot de realisatie van een echt nieuwe voorziening?” Die stap is niet alleen aan gemeenten, want het ministerie van BZK is de stelselverantwoordelijke voor de BRP. Dat ministerie startte het project Toekomst BRP, waarin het samen met partners zoals gemeenten werkt aan een vervanging van de BRP.
Overdracht aan BZK
Op dit moment onderzoekt het ministerie onder meer welke architectuur het voor de vernieuwing kan gebruiken. De bevindingen van het project XBRP worden daarin meegenomen. Ducastel: “Gemeenten zijn natuurlijk niet de enige die een belang hebben bij de BRP, ook organisaties als de SVB en de Belastingdienst hebben inzichten in hoe de basisregistratie vernieuwd kan worden. Het is belangrijk dat deze partijen de komende tijd samen optrekken en tot een model komen dat werkt.” Waarbij hij de kanttekening plaatst dat een grootse vernieuwing niet de enige optie is: “Haalbaarheid en het effect op de omgeving van een vernieuwing verdienen veel aandacht. Wat is er nodig aan vernieuwing en wat kunnen we aan zonder dat de continuïteit van processen onder druk komt te staan? Een oplossing kan zijn dat er op een meer modulaire manier wordt vernieuwd, waarbij de focus ligt op het wegnemen van de ergste knelpunten in de huidige BRP. Dat hebben we in XBRP op een succesvolle manier onderzocht en die kennis brengen we in.” Ter Mors hoopt vooral dat de “slimme mensen die meebouwden aan XBRP” worden betrokken bij het project Toekomst BRP: “We hebben het binnen de overheid vaak over het samen optrekken van beleid en uitvoering. In XBRP zaten veel mensen met goede praktijkervaring en kennis. Het zou heel goed zijn als zij erbij worden betrokken. Dat is mijn oproep: doe het agile en zorg dat de uitvoerder meebouwt.”
Project XBRP
Het project XBRP werkte volgens de principes van Common Ground. Dat betekent onder meer dat alle ontwikkelde software open source is en dat alle documentatie van het project, waaronder presentaties over de opgedane inzichten, openbaar toegankelijk zijn. Alle informatie staat op de website van het project.
