Politici en beleidsmakers willen niet praten over applicaties of software, maar over problemen en oplossingen. Daar beklagen we ons wel eens over, maar daar valt ook veel voor te zeggen. Belangrijk is dat we het gesprek voeren over de voorwaarden die we stellen aan de digitale infrastructuur van de overheid, zowel in technische termen als in termen van besluitvorming.
Beeld: Shutterstock
“Ik snap wel dat u dat zo wilt,” zei toenmalig staatssecretaris Snel in de Tweede Kamer, maar het Kamerlid moest er rekening mee houden wat dit “betekent op een hele beperkte verandercapaciteit bij de ICT, en dat we daar gewoon rekening mee moeten houden.” En dus was er bij de Belastingdienst behoefte aan een “beleidspauze”. Het is één van de vele voorbeelden waarin concreet wordt dat technologie de keuzeruimte bepaalt voor democratische besluitvorming. Keuzes uit het verleden stellen via technologie grenzen aan de keuzes van vandaag. Hoe dwingend die grenzen zijn, ervaren niet alleen burgers in de sociale werkelijkheid, maar ook politici en beleidsmakers, op het niveau van collectieve besluitvorming.
Technische grenzen als voldongen feiten
Voorbeelden als hierboven zijn er vele. Zo maakt het mislukken van Operatie BRP vele keuzes voor meer dan een decennium lastig tot onmogelijk. Een belangrijk motief voor Sociale Zaken om de kinderopvangtoeslag niet te herzien, juist voorafgaand aan de toeslagenaffaire, was de impact op de ICT. Wat in de ogen van velen niet meer dan een middel lijkt te zijn, blijkt in de praktijk bepalend voor belangrijke politieke keuzes en bovendien bepalend voor de belangen en prikkels van diverse organisaties binnen de overheid.
Dergelijke grenzen aan de keuzeruimte overvallen politici en beleidsmakers vaak. Wat een ondoorzichtige en onaanspreekbare bureaucratie is voor burgers, zijn dergelijke technische uitvoeringsproblemen voor hen. Bestuurders voelen zich voor een voldongen feit gezet. Het zijn problemen die ze niet kunnen doorzien, niet kunnen ontwijken en niet kunnen beheersen. Kan dat anders?
Het gezag van softwarecode is niet kleiner dan van wetscode
Ook wetten en regels noemen we van oudsher “code”, zoals de code van Hammurabi, het oudste wetboek dat we kennen. En dat is terecht, want softwarecode verschilt minder van juridische code dan je wellicht zou denken. Waar ooit beslissingen van mensen leidden tot handelingen van mensen op basis van informatie, delegeren we nu een deel van onze beslissingen en een deel van onze handelingen aan software. Maar het principe is gelijk: op basis van een code en informatie volgt een beslissing en volgen handelingen.
Wat niet gelijk is, is de aandacht die we geven aan die code. Softwarecode krijgt een onevenredige behandeling. Politiek en beleid laten de invulling daarvan graag aan individuele organisaties, aan bi- of multilaterale onderhandelingen tussen uitvoeringsorganisaties en aan individuele ontwikkelaars. En er is een ander belangrijk verschil.
Zelfs als er al lang betere alternatieven zijn, blijven we graag investeren in bestaande infrastructuur.
De inertie van software
Uit de literatuur over infrastructuur kennen we het fenomeen van onoverkomelijke inertie. Dat wil zeggen dat verandering moeilijk tot stand te brengen is. Dat is bij infrastructuur – of het nu wegen of softwaresystemen zijn – om allerlei redenen lastig. Dat komt onder meer omdat infrastructuur waarde en betekenis krijgt door het gebruik. Mensen en bedrijven vestigen zich in de buurt van een weg. Dat maakt de weg waardevol, maar maakt ook dat het lastig is om die weg te verplaatsen.
Daarnaast wordt infrastructuur zelden verlaten. Het is geen evolutionaire ontwikkeling, waarbij een betere oplossing de inferieure verdringt. Zelfs als er al lang betere alternatieven zijn, blijven we graag investeren in bestaande infrastructuur. Dat is omdat we er al zoveel in geïnvesteerd hebben en omdat een investering daarin direct rendeert. Bestaande infrastructuur werkt zo als een fuik. Het vraagt hoger gezag of tenminste coördinatie om (tijdig) het betere alternatief een kans te geven.
Digitale infrastructuur is daarin niet anders. Maar waar we ons realiseren dat de aanleg van een snelweg grote gevolgen heeft voor de belangen van velen en we daarom enorm trachten te anticiperen op de toekomst, laten we de digitale infrastructuur grotendeels aan het vrije spel der krachten. We knutselen voort aan een lappendeken.
Een andere manier van ontwikkelen
Publieke organisaties zitten vaak in een eigen wereld en zien niet altijd de meer generieke of meer infrastructurele component. Wanneer je de NS bent, lijkt het logisch om te denken: wij zijn de enige die treinkaartjes verkopen. Er zijn echter tienduizenden publieke en quasi-publieke organisaties, duizenden verkopen toegangsbewijzen en honderden verkopen treinkaartjes. En zo lijken alle uitvoeringsorganisaties te denken dat ze de enige zijn met een formulier op de website om een dienst aan te vragen en de enige met een set beslisregels om over de aanvraag te beslissen. Uiteraard kan de complexiteit van die beslisregels soms moeilijk onderschat worden, maar de enorme investeringen in meer van hetzelfde ook niet. Zelfs enige georganiseerde convergentie in het maken van een formulier is nauwelijks te bespeuren.
Diversiteit
Samenwerken aan een gezamenlijke basisinfrastructuur is snugger, maar niet alleen om economische redenen. Het is niet verstandig om dit te doen ondanks verschillen in politieke context of wetgeving, maar vanwege die verschillen. Het geeft je inzicht in de diversiteit aan wensen en belangen die kunnen spelen. Dat is zinvolle diversiteit, die je zicht geeft op de flexibiliteit die je mogelijk wilt maken om problemen op te lossen. Dit is een heel andere manier van denken en ontwikkelen dan we nu gewoon zijn.
Zo’n proces moet je faciliteren. Dat betekent op de eerste plaats een ontwikkelproces waarbij barrières voor samenwerking zo laag mogelijk zijn. Vrije en open source software is daarom een essentieel ingrediënt. Dat vraagt daarnaast om de ontwikkeling van normstelling op basis van algemeen geaccepteerde beginselen, zoals de beginselen van behoorlijk bestuur. En dat vraagt om een standaard voor een ontwikkelpraktijk die een duidelijke ondergrens stelt aan wat je moet doen om op een goede manier publieke code te ontwikkelen.
De vergelijking met juridische code maakt dit misschien inzichtelijk. De VNG stelt modelverordeningen op. Zo’n verordening dient enerzijds als een prototype voor alle gemeenten met alle elementen die altijd noodzakelijk en vereist zijn. Anderzijds biedt zo’n verordening de mogelijkheid om op politiek relevante punten andere keuzes te maken. Ook dat is samen code ontwikkelen, al is het juridische code.
We moeten denken en organiseren op een ander niveau. Net zoals we de verkeersregels wel kunnen veranderen, maar niet hier en nu en niet individueel.
Voorwaarden scheppen
Kortom, dat kan anders, maar daar moeten we voorwaarden voor scheppen. En dat vraagt om denken en organiseren op een ander niveau. Net zoals we de verkeersregels wel kunnen veranderen, maar niet hier en nu en niet individueel. Dat doen we met andere spelers en met een andere tijdshorizon. We noemen dat het niveau van collectieve besluitvorming. Op eenzelfde manier kunnen we ook de keuzeruimte veranderen voor het democratisch besluitvormingsproces zelf. Maar ook dat speelt op een ander niveau, met een andere tijdshorizon en andere spelers. Laten we dit de aanpak van de digitale infrastructuur noemen. Als we daarin geen keuzes maken, zoals nu, maken we de keuzeruimte als vanzelf kleiner. Want geen keuzes maken, is deze aanpak laten aan individuele organisaties. Via kostendruk institutionaliseren we een organisatiebelang bij elke organisatie om de wet zo smal mogelijk te interpreteren en zo min mogelijk flexibiliteit in te bouwen. Dat is de wortel van het probleem waartegen politiek en beleid nu aanloopt.
Een andere aanpak vraagt om een investering in tijd, ruimte, normstelling en de zekerheid van continuïteit, maar lost ook een groot probleem op van deze tijd. Een probleem dat politici, bestuurders en beleidsmakers ervaren als gebrek aan grip, beheersing, sturing en flexibiliteit. Een probleem dat uitvoerders ervaren als continu wisselende eisen waarbij alleen tijd en geld is voor wat er in het hier en nu moet gebeuren. Een probleem dat de samenleving ervaart dat als een verlies van publieke waarden. We verliezen waarden als flexibiliteit, rechtszekerheid, herstel van fouten, transparantie en meer, omdat slechts een kleine selectie van waarden als belangen naar voren komen in een ontwikkelproces zolang we dat overlaten aan individuele organisaties, toevallige coalities van overheden en onderlinge onderhandelingen. Daarom zijn ze veelal niet als voorwaarde onderdeel van het ontwikkelproces van de digitale infrastructuur. En dat moet anders, want in die technische infrastructuur is ook de infrastructuur van onze democratische rechtsstaat en bepaalt in belangrijke mate welke waarden zich kunnen manifesteren en welke niet.
Arjan Widlak is directeur van Stichting Kafkabrigade, binnenkort verschijnt zijn boek “Volwassen Digitale Overheid” waarin hij onder meer bovenstaande ideeën uitwerkt.
Boris van Hoytema is chief executive van de Foundation for Public Code, met als doel het ondersteunen van collectieve ontwikkeling en onderhoud van publieke code aan de hand van de Standard for Public Code.
