Eindelijk begint men bij BZK in te zien dat er op het terrein van de informatiehuishouding van de overheid zaken geregeld moeten worden.
Op 20 december 2016 mocht ik mijn boek ‘Terug in de toekomst, geschiedenis van het generieke informatiserings- en automatiseringsbeleid van de Nederlandse overheid van 1985 en 2015’ in Nieuwspoort presenteren. Het boek sluit af met een negental stellingen. Met de redactie van iBestuur is afgesproken dat ik elk van die stellingen in een column zou toelichten. Vandaag de derde stelling.
Stelling 3: Binnenlandse Zaken heeft van begin jaren tachtig sterk aan invloed verloren en heeft haar coördinerende positie vele jaren slecht ingevuld. Die coördinatie begint nu te verbeteren, met name als het gaat om bedrijfsvoering. De wet GDI, mits bestuurlijk en financieel goed ingevuld, zal daarbij een belangrijke stap kunnen betekenen.
Tegenwoordig hebben we het vooral over ‘informatisering’ en wordt er wat meewarig gedaan over ‘automatisering’. Dat is meer iets voor nerds en een fatsoenlijk ambtenaar houdt zich daarmee niet bezig. Toch wijst de geschiedenis van de overheidsinformatisering en -automatisering uit dat technische veranderingen dikwijls van grote invloed zijn geweest op het informatiebeleid. In mijn vorige column gaf ik al aan dat de opkomst van internet de coördinerende positie van Binnenlandse Zaken op het terrein van elektronische dienstverlening ondermijnde omdat individuele overheidsorganisaties via internet zelfstandig met burgers en bedrijven konden communiceren. Begin van de jaren tachtig was echter al hetzelfde gebeurd op het terrein van de bedrijfsvoering. Het Rijks Computer Centrum (later geprivatiseerd en omgevormd in PinkRoccade), dat bestuurd en beheerd werd door Binnenlandse Zaken, verloor zijn machtspositie als gevolg van de geleidelijke vervanging van de oude mainframes door de veel kleinere en betaalbaarder minicomputers en pc’s. Daardoor konden ook kleinere overheidsorganisaties zelfstandig gaan automatiseren, wat de positie van Binnenlandse Zaken ondergroef.
Omdat hun positie door deze twee technische ontwikkelingen was verzwakt, verzon Binnenlandse Zaken een klassieke bureaucratische list: regelgeving. Het Besluit Informatievoorziening Rijksdienst van 1991, geaccordeerd door de Ministerraad, legde de rollen en verantwoordelijkheden van alle onderdelen van de rijksdienst duidelijk vast. Zelfs heden ten dage maakt dit Besluit IVR nog een doordachte en bruikbare indruk. Er was echter één bezwaar. Het Besluit werd niet gehandhaafd en geleidelijk zelfs vergeten. Illustratief was dat bij een bespreking van het rapport-Elias later bleek dat de ambtelijke en politieke top van Binnenlandse Zaken niet eens meer wist dat het bestond!
Het niet meer dwingend zijn van de techniek, het niet handhaven van de eigen regelgeving en, last but not least, beperkte financiële middelen, zorgden ervoor dat de positie van Binnenlandse Zaken op het terrein van informatisering vanaf 1990 steeds zwakker werd. Het beleid beperkte zich tot het schrijven van een aantal, kwalitatief zeker niet slechte, nota’s. Maar het ontbrak aan implementatie van het beleid. Daar waren namelijk andere overheidsorganisaties en ook geld voor nodig. En die andere organisaties gingen hun eigen gang en geld was er niet.
Dit was dus al lastig. Nog lastiger werd het door de al decennia lopende discussie over het mislukken van de grote ICT-projecten. Telkens weer werd dan van vele kanten gesuggereerd dat er een ‘Minister van ICT’ moest komen en keek men daarbij naar Binnenlandse Zaken. En even zoveel malen hield de minister van Binnenlandse Zaken dan de boot af. En gelijk had de minister dan, volgens mij. Een minister van Binnenlandse Zaken kan nooit verantwoordelijk zijn voor het inhoudelijk beleid van zijn of haar collega’s. En echte ICT-projecten bestaan niet meer. Er bestaan alleen ICT-intensieve projecten waar techniek en processen dwars door elkaar lopen en meestal ook nog organisatiegrenzen overstijgen. Dat moeten de vakministers zelf maar opknappen.
In 2008 kwam er echter een minister van Binnenlandse Zaken die na de zoveelste discussie over dit punt een nieuwe stap zette: Guusje ter Horst. Zij verklaarde dat zij niet verantwoordelijk wilde zijn voor individuele projecten maar dat zij wel systeemverantwoordelijkheid droeg. Dat was een stap in de goede richting. Maar duidelijk was het daarmee nog niet want wat was nu precies het ‘systeem’? Dat bleek vooral te bestaan uit het inrichten van een CIO-stelsel met een Rijks CIO en vele verstandige aanbevelingen om de dingen beter te doen. Maar verplicht was het allemaal niet dus velen negeerden die aanbevelingen. Maar het CIO-stelsel kwam er!
In diezelfde periode werd ook duidelijk dat er een slag moest worden gemaakt op het terrein van de bedrijfsvoering. De plaatsvervangend secretarissen-generaal, meestal binnen een departement belast met de bedrijfsvoering, constateerden dat zij allemaal met dezelfde problemen zaten en dat ze de handen ineen moesten slaan, mede door de financieel benarde tijden. Daartoe werd bij Binnenlandse Zaken een nieuw Directoraat-Generaal voor de bedrijfsvoering opgericht dat snel een succes werd en veel goed werk heeft gedaan en nog doet.
De ontwikkelingen sinds 2008 hebben de positie van Binnenlandse Zaken dus weer versterkt en er gaan zeker dingen beter. Maar veel is afhankelijk van de goede wil van alle betrokkenen en waarschijnlijk ook van het feit dat geld lang schaars was. Maar beide elementen zouden zo weer kunnen veranderen en dan zijn we weer beland in de oude situatie. Daarnaast kost het allemaal wel erg veel overleg en dus tijd.
Daarom pleit ik al lang voor regelgeving, zoals eerder ook op het terrein van de overheidsfinanciën heeft plaatsgevonden. Zo moet een CIO een duidelijke rol en positie hebben, audits moeten bij ICT-intensieve projecten verplicht zijn, er moet een standaard methodiek komen voor projectbeheersing waaraan men zich moet houden en ook het gebruik van de bestaande referentiearchitecturen moet verplicht zijn. Nu is het allemaal nogal vrijblijvend. Na de operatie Comptabel Bestel moet er nu een operatie Informatie Bestel komen en niet op de vrijblijvende wijze waarop hij recent werd voorgesteld. Daarin wordt vooral weer veel onderzocht maar we weten echt al lang hoe het moet. Het gaat weer eens om de praktische uitvoering, zoals altijd.
Maar er is enige hoop. Er worden nu voorbereidingen getroffen voor een Wet GDI die alle overheidsorganisaties verplicht om op een specifieke wijze met burgers en bedrijven te communiceren. Er is zelfs over nagedacht om functionaliteit en technische invulling juridisch te scheiden, zodat de wet niet te snel veroudert, uitstekend! Wel gaat het allemaal erg langzaam en dreigen belangrijke zaken als sturing en financiering niet geregeld te worden maar het is een belangrijke stap. Eindelijk begint men bij Binnenlandse Zaken (en EZ!) in te zien dat er op het terrein van de informatiehuishouding van de overheid zaken geregeld moeten worden. En laten we hopen dat ze niet, zoals bij het Besluit IVR, over enige jaren weer vergeten zijn dat ze dat hadden gedaan!
Het boek is hier verkrijgbaar.
