‘Zeggen dat iets niet mag, is niet genoeg’

Gerdine Keijzer-Baldé, directeur Rijksdienst voor Identiteitsgegevens, voorheen Agentschap BPR.

Hoofdmotief voor de naamsverandering was frequent voorkomende verwarring tussen BPR en BRP. Dus tussen Basisadministratie Persoonsgegevens en Reisdocumenten (de beheer- en uitvoeringsorganisatie) en Basisregistratie Personen (de Wet BRP die een van de beheerde registraties regelt, gevormd uit de al enige tijd in een moderniseringsexercitie verwikkelde GBA en het Register Niet-Ingezetenen, RNI).
Nadat deze in 2008 bij het agentschap was vastgelopen haalde het kerndepartement de aansturing van de GBA-modernisering naar zich toe. Vragen over de voortgang van de operatie kan Keijzer dus naar het programmabureau verwijzen. Dat doet ze ook. Het blijft bij een mededeling over een nieuwe centrale voorziening voor gegevenslevering aan afnemers (waarnaar zij vanaf najaar 2016 in ruim twee jaar kunnen migreren) en de nieuwe centrale persoonsregistratie zelf, waarin gemeenten bevolkingsgegevens direct kunnen muteren (en waarnaar ze vanaf begin 2017 binnen twee jaar moeten overstappen).

Verschuiving

Gerdine Keijzer spreekt liever over de veranderingen sinds haar aantreden in 2010. “Toen ik kwam ging het vooral over de beschikbaarheid, de performance, of het systeem vlekkeloos functioneerde. Maar de aandacht is de laatste jaren steeds meer naar de inhoud verschoven, naar de gegevenskwaliteit.”
In 2011 was de betrouwbaarheid van de GBA 97,8 procent. Dat betekent dat van alle gegevens in de basisregistratie (per persoon gaat het om enige tientallen) dat percentage klopte. BPR committeerde zich aan een verbeterslag die eind 2014 tot een betrouwbaarheid van 99 procent moest leiden.
Dat minister Plasterk in oktober de Tweede Kamer kon melden dat dit cijfer voor ingezetenen gehaald was, verschaft Keijzer echter geen lauweren om op te rusten. Want tegenover bijna 100 procent betrouwbaarheid van niet of sporadisch veranderlijke gegevens, zoals geboorteplaats en -datum en familierelaties, staat een percentage van 97,09 voor correct op hun adres geregistreerde personen.

Dat betekent volgens de RvIG-directeur niet dat 2,91 procent met een fout adres in de BRP staat. “Het kan zijn dat een persoon bij huisbezoek niet aangetroffen is en dan telt hij niet mee als correct geregistreerd, maar ook niet als incorrect geregistreerd.” Genoemd percentage van 2,91 staat voor (cijfer van 1 januari 2014) 489.732 personen. In een recentere brief aan de Kamer, eind februari, hield Plasterk het op ‘zo’n 350.000 mensen’ met een onjuiste adresregistratie.
Keijzer: “Dat is het meest kwetsbaar: het aantal personen dat op een adres geregistreerd staat, en welke mensen dat dan zijn. Het kost heel veel moeite dat goed te krijgen. Gemeenten zijn afhankelijk van burgers, die verhuizingen tijdig moeten doorgeven, en van gegevens afnemende organisaties, die inconsistenties moeten terugmelden.”

Weerbarstige praktijk

BRP-afnemers (896, inclusief de 393 gemeenten zelf) zijn wettelijk verplicht de gemeente te informeren als ze twijfelen over de juistheid van een gegeven. Maar dat BPR in 2008 in een ‘factsheet’ schreef: “Bestuursorganen hebben in de periode vanaf 1 april 2007 tot 1 januari 2010 de tijd om het verplicht terugmelden in te richten”, en het terugmelden nog altijd achterblijft bij wat zou moeten, geeft aan dat de praktijk, zoals Keijzer zegt, ‘weerbarstig’ is. Het aantal terugmeldende organisaties varieerde de laatste twee jaar tussen 86 en 96 per kwartaal, het aantal terugmeldingen lag steeds tussen 5700 en 6900, met één uitschieter van 8100. De meeste komen van de Belastingdienst, Rijksdienst voor het Wegverkeer, Zilveren Kruis Achmea en Sociale Verzekeringsbank.

Sommige gemeenten zeggen: ‘Wij doen het niet. Of: ‘We komen er niet aan toe.’

“Het terugmelden kan een stuk beter. We publiceren aantallen en terugmelders. We organiseren bijeenkomsten met gemeenten en afnemers om hen te laten vertellen over hun werkproces. Het is samenwerken. En dat kost tijd. We zijn nog steeds met de politie in gesprek. Nee, de politie is nog geen terugmelder. Die houdt zich daarmee inderdaad niet aan de wet. Men heeft het gewoon niet geregeld. Het is kennelijk moeilijk om dat binnen het apparaat van de afnemer te organiseren. Je hoort wel als klacht dat na een terugmelding de zaak lang blijft hangen als de gemeente een gegeven in onderzoek heeft gezet. Maar dat is gechargeerd. Het is te plat om te zeggen: de gemeente doet er niks mee. Omgekeerd blijkt niet elke terugmelding juist. Dat is dan weer een klacht van gemeenten. De praktijk is weerbarstig. Zeggen dat iets moet, is niet genoeg.”

Het is niet alleen afwachten tot iemand zijn verhuizing doorgeeft of een organisatie een twijfelgeval of aperte onjuistheid terugmeldt. Gemeenten worden ook geacht actief onderzoek te plegen. “Ze doen adresonderzoek, administratief en door huisbezoeken. Dat ging een tijd at random, maar het gebeurt nu effectiever door opmerkelijke situaties te onderzoeken. Bijvoorbeeld een leegstaand gebouw zonder woonbestemming, waar ’s avonds licht brandt: daar kun je gaan kijken. Of post die steeds geretourneerd wordt: dan woont de geadresseerde kennelijk ergens anders.”

Dieper de gegevens in

Ook de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens wacht niet alleen af. De landelijke database met alle bevolkingsgegevens is een bruikbaar object voor effectieve datamining. “We duiken dieper in de gegevens. Om de consistentie van de BRP te vergroten. Dan kun je patronen ontdekken. Bijvoorbeeld dat een VOW, Vertrokken Onbekend Waarheen, gevolgd wordt door een inschrijving door die persoon, die vervolgens een reisdocument aanvraagt en zich weer laat uitschrijven. Met zulke risicoprofielen kunnen gemeenten aan de gang.”

Maar niet altijd gaan gemeenten aan de gang: “Wij zitten er bij gemeenten achteraan. Sommige zeggen: wij doen het niet. Of: we komen er niet aan toe.” En dat terwijl een kloppende registratie niet alleen een bureaucraat tot een hoge staat van vervoering kan brengen, maar ook de samenleving concreet iets oplevert. In zijn Kamerbrief van februari stelde Plasterk dat bij een derde van de huisbezoeken op basis van risicoprofielen sprake blijkt van onjuiste adresregistratie, ‘met als mogelijk gevolg fraude met regelingen en uitkeringen’, en dat als dat inderdaad blijkt het om 2800 euro per geval gaat. Dat kan worden teruggevorderd. Hij wil het aantal huisbezoeken van 6000 in 2014 (door 91 gemeenten) opvoeren tot 10.000 dit jaar en vervolgens jaarlijks 20.000 en daarmee dan 15.000 fraudegevallen boven water krijgen. 15.000 maal 2800 is 42 miljoen euro. Om de huisbezoeken te bekostigen trekt het kabinet 13 miljoen per jaar uit. Plasterk heeft gemeenten opgeroepen in actie te komen. Ze kunnen zeventig euro per bezoek krijgen.

Ook kwaliteitscontrole is een instrument voor kwaliteitsverbetering. Dat het inruilen van externe GBA-audits voor gemeentelijke zelfevaluaties gedachten oproept aan een zijn eigen vlees keurende slager, vindt Keijzer niet terecht. “De zelfevaluatie, waarbij gemeenten een vragenlijst moeten invullen om te toetsen of ze aan de regels voldoen op het gebied van organisatie, personeel en beveiliging, is maar één deel van de Kwaliteitsmonitor. Het andere deel is een geautomatiseerde check op de juistheid van gegevens met een Bestandscontrolemodule. Daarnaast doen we steekproeven bij 35 gemeenten. Dan blijkt: wat men invult klopt. De audits vonden plaats in een driejarencyclus. Dan gebeurde het wel dat gemeenten als de audit eraan kwam in actie kwamen en de aandacht daarna weer verslapte. De Kwaliteitsmonitor is jaarlijks.”
Plasterk noemt op basis van de opgedane ervaring van de laatste jaren inmiddels “een adreskwaliteit van 98 procent het maximaal haalbare”. De overige 2 procent zit in verhuizingen en ziet hij als “frictie […] tussen de feitelijke situatie en de latere registratie”.

Identiteitsfraude

Ook met correct vastgelegde gegevens kan men malverseren, zoals identiteitsfraudeurs doen met die van een ander. Bij de RvIG is het CMI ondergebracht, het Centraal Meldpunt Identiteitsfraude en -fouten. Sinds 2010 stijgen de cijfers steeds met ongeveer een derde, behalve in 2013, toen er ruim een verdubbeling was.

(Bron: Rijksdienst voor Identiteitsgegevens)

“Dat het stijgt, betekent niet per se meer fraude. Er is meer aandacht voor, zoals in tv-programma’s als Radar en Opgelicht, die ook items uitzenden waarin slachtoffers aan het woord komen. We weten niet waar het stopt. Dit jaar verwachten we op zo’n duizend meldingen uit te komen.” Medewerkers van het CMI spraken in een publicatie onlangs van ‘het topje van de ijsberg’, maar is het kenmerk van zo’n ding niet juist dat de omvang onzichtbaar is? Ja, bevestigt Keijzer, maar op basis van andere signalen, van banken bijvoorbeeld, kan ze toch achter die kwalificatie staan.

Aangifte doen

Het meldpunt is in 2008 met twee personen begonnen, als experiment. Nu werken er vijf. Eind dit jaar loopt de projectperiode af. “Dan moet een besluit vallen over doorgaan ja of nee. Ik verwacht een positieve beslissing.”
CMI-medewerkers helpen melders op weg bij het beëindigen van de fraude, wat doorgaans neerkomt op adviseren politieaangifte te doen. Daarnaast kan sinds februari een paspoort niet alleen geblokkeerd worden (en in het Basisregister Reisdocumenten als ongeldig opgenomen) wanneer het gestolen of vermist is, maar ook bij misbruik van een ooit afgegeven kopie. Dat kan doordat de RvIG, die naast de Wet BRP en de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer de Paspoortwet uitvoert, het begrip ‘anderszins vermist’ ruim interpreteert. Bij een volgende wijziging van de Paspoortwet zal dit wettelijk worden verankerd.

“Een derde van de meldingen heeft betrekking op misbruik van kopieën van paspoorten en identiteitskaarten. Het is een heel ernstig probleem”, aldus Keijzer. Overheidscampagnes stimuleren tot terughoudendheid bij het laten kopiëren van ID-bewijzen, door gebruik van een ‘ID-cover’ die pasfoto, BSN, documentnummer en machineleesbare zone afdekt, en door op de kopie ‘kopie’, afgiftedatum en -doel te zetten. Maar dan blijken hotels en autoverhuurders daarmee dikwijls geen genoegen nemen. “En overheidsorganisaties”, vult Keijzer aan. Wat ze ertegen doet? “Daar is de dialoog voor. Ketenoverleggen. Sessies met koepelorganisaties”, legt ze uit. Want zeggen dat iets niet hoeft, is ook niet altijd genoeg.