De toeslagenaffaire bracht een spanning aan het licht die niet nieuw is, maar wel om een nieuw antwoord vraagt. Dat stelt Albert Meijer, hoogleraar Publieke Innovatie aan de Universiteit Utrecht. “Dankzij de technologie zijn zulke rigoureuze vormen van transparantie mogelijk dat we de vraag moeten beantwoorden: wat is wenselijk en passend in onze rechtsstaat?”
Beeld: Marijn van Bekkum
Leg weinig vast en handel zaken zoveel mogelijk mondeling af. Deze handelswijze, in de pers tot ‘Rutte-doctrine’ gedoopt, is volgens Albert Meijer een teken dat Algemene Zaken en de regering in dit vraagstuk naar één kant zijn ‘doorgeslagen’. “De legitimiteit die voor de Rutte-doctrine wordt gegeven, is dat er voldoende ruimte moet zijn voor informeel overleg. Tussen informaliteit en formaliteit is van oudsher spanning.” Om die op te lossen moet een nieuw evenwicht worden gevonden tussen radicaal álles ‘opengooien’ (ook appjes en telefoongesprekken bijvoorbeeld) en alles ‘achter slot en grendel houden’. “We hebben een tussenvorm nodig die past bij deze tijd. Een passende transparantie die een adequate democratische controle mogelijk maakt.”
Over hoe die tussenvorm eruit moet zien, is geen consensus. “Bij de kindertoeslagaffaire was er een groot verschil van mening tussen regering en ambtenarij enerzijds en parlement anderzijds. In de Tweede Kamer heerste – terechte – onvrede over wat de regering openbaar maakte.” Die spagaat signaleert Meijer ook bij andere overheden. Hij noemt als voorbeeld de WhatsApp-conversatie tussen burgemeester Halsema en Justitieminister Ferd Grapperhaus ten tijde van de Black Lives Matter-demonstratie vorig jaar. “De spanning wordt groter doordat in dit mediatijdperk alles heel makkelijk en snel openbaar kan worden. Bestuurders leefden altijd al in een glazen huis, maar door de techniek is dat huis nóg meer van glas geworden. Daar worstelen bestuurders op alle lagen mee.”
Politiek gevoelige zaken
Is er verschil in de opvattingen over de mate van openbaarheid; ook in die openbaarheid zelf zitten grote verschillen. Deels is die openbaarheid het afgelopen decennium toegenomen, deels loopt die in Nederland erg achter, vindt Meijer. “De ontwikkeling naar openheid is niet evenredig. Over non-controversiële zaken is tegenwoordig veel openbare informatie te vinden, vaak afkomstig uit gestructureerde processen. Denk aan data over de kwaliteit van het onderwijs bijvoorbeeld. Ik heb er geen gedegen onderzoek over gezien, maar het lijkt er wel op dat de openheid over politiek gevoelige zaken afneemt.”
Die huiver vindt Meijer wel begrijpelijk. “Politici zijn bang om te worden afgerekend op een verkeerd woord. Of op het feit dat ze vier jaar geleden één e-mail, tussen de honderd die ze dagelijks ontvangen, over het hoofd hebben gezien. Ik zeg niet dat het goed of fout is, maar als dat gebeurt, denken ze een volgende keer: vertel het me maar gewoon. Dan kan ik achteraf tenminste zeggen dat ik het niet wist.”
‘Gotcha’-journalistiek
Meijer signaleert een klimaat waarin zaken sneller worden gepolitiseerd. Daar draagt ‘gotcha’-journalistiek aan bij, vindt hij. “Ik ben een groot voorstander van kritische journalistiek. In de kindertoeslagaffaire heeft zij ook belangrijk en waardevol werk gedaan. Maar je hebt ook journalistiek die uitgaat van het idee dat kwaadwillende mensen bewust dingen fout doen en dat jij dat als journalist gaat blootleggen: gotcha, ik heb je te pakken! In zo’n klimaat is het voor politici heel lastig om sorry te zeggen.”
Ook de Tweede Kamer heeft daar een verantwoordelijkheid in, zegt hij. “De Kamer moet goed geïnformeerd worden, dat spreekt voor zich. Maar de nuance in het debat tussen de vraag of iets verwijtbaar of begrijpelijk is, lijkt verdwenen. De Kamer moet een goed inhoudelijk debat willen voeren: kritisch en gebaseerd op een goede verstandhouding. Niet continu erop uit zijn om iemand beentje te lichten. In Amerika kan geen normaal politiek debat meer worden gevoerd. Die verharding zie ik in Nederland ook. Dat vind ik een schrikbeeld. Als reactie krijg je dan terughoudendheid.”
Een kwalijke ontwikkeling, vindt Meijer, en eentje die niet zo makkelijk te keren is. “Het is ook een kip-of-ei-vraagstuk. Als de publieke sector terughoudend is in het verstrekken van informatie, gaat de omgeving daar agressiever om vragen.”
Op de vraag in hoeverre transparantie en actieve openbaarmaking die ‘spiraal van wantrouwen’ kunnen keren, verwijst Meijer naar een onderzoek van een van zijn promovendi, Stephan Grimmelikhuijsen. Hij deed onderzoek naar de relatie tussen openbaarheid van bestuur en vertrouwen van de burger in de overheid. Daaruit bleek dat transparantie een bescheiden en soms zelfs een negatief effect op dat vertrouwen heeft.
Meijer maakt een vergelijking met de ‘gouden muur’ uit De ontdekking van de hemel van Harry Mulisch: de muur waarachter zich de macht bevindt. “Als je een geïdealiseerd beeld hebt van een effectieve, efficiënte overheidsmachine, kan dat vertrouwen afnemen wanneer je ziet wat zich in werkelijkheid achter die gouden muur afspeelt. De relatie tussen transparantie en vertrouwen van de burger in de publieke sector is niet zo eenduidig als wel wordt gedacht.”
Goede dossiervorming
Alleen de transparantie laten toenemen, in een context van wantrouwen, noemt Meijer dan ook ‘heel gevaarlijk’. Er moet meer gebeuren, zegt hij. “We moeten stapsgewijs toewerken naar groei van dat vertrouwen. Als bestuur moet je dat vertrouwen ook waarmaken.”
Daarom pleit de hoogleraar voor een herwaardering van het vakmanschap van ambtenaren. “Goede dossiervorming was namelijk decennialang een intrinsiek onderdeel van dat vakmanschap. Net als wetenschappers en journalisten bijvoorbeeld moeten ambtenaren hun dossier op orde hebben om democratische controle mogelijk te maken. Ze moeten dat dossier ook bewaken tegenover iedere politicus die tegen ze zegt: leg dat maar niet vast.”
De overgang van papieren naar digitale dossiervorming stelt de informatiehuishouding van de overheid voor forse uitdagingen. In eerste instantie, zegt Meijer, is het vooral een kwestie van willen. “De overheid moet controleerbare besluitvorming belangrijk vinden en eraan willen bijdragen. Vervolgens is de vraag hoe je dat doet. Een goede informatiehuishouding zorgt ervoor dat je ook kunt wat je wilt.”
Een aantal factoren bemoeilijkt dat vraagstuk. Meijer noemt de ‘rommelige mediapraktijk’. “Communicatie tussen mensen vindt tegenwoordig plaats via allerlei media: telefoon, WhatsApp, Twitter, LinkedIn, mail en interne digitale kanalen. Het volledige plaatje bijhouden is daardoor problematischer.”
Ook de informalisering van de maatschappij is van invloed. Die zorgt ervoor dat formele en informele communicatie zich voortdurend mengen: in één mail vraagt iemand zijn collega niet alleen naar het weekend, maar ook naar de vorderingen van een project. Voor de dossiervorming moeten die twee stromen als het ware weer uit elkaar worden getrokken.
Van invloed is eveneens dat binnen de overheid steeds meer in netwerken wordt samengewerkt. “Dat alles bij elkaar leidt tot een meer gefragmenteerde, gedecontextualiseerde en informele informatieproductie. We moeten een informatiehuishouding vinden die bij deze ingewikkelde, hybride manier van communiceren en besturen past. Dat is een uitdaging, waar niet direct een pasklare oplossing voor is.”
Algoritmes
Een onderwerp waar Meijer op dit moment onderzoek naar doet, heeft betrekking op een ander aspect van transparantie: die van de geautomatiseerde besluitvorming op basis van algoritmes. “Belangrijke vraag is de legitimiteit van algoritmes: kloppen de aannames, worden de algoritmes correct gebruikt en leveren ze een betere samenleving op? Ook hier is democratische controleerbaarheid van belang. Omdat ze zo ingewikkeld zijn, is het dus belangrijk dat ze uit te leggen vallen. Alleen dan kan de samenleving ze controleren.”
Voor de transparantie van de overheid ziet Meijer nog een andere bedreiging opduiken. “Overheden kopen steeds vaker algoritmes in bij commerciële partijen, bijvoorbeeld om Woz-waarden te bepalen. Die algoritmes zijn bedrijfsgeheim, waardoor je ze als burger dus niet kunt bekijken. Als die commerciële partijen een grotere rol krijgen, hebben we er als samenleving een nieuw probleem bij. Dát zou nog wel eens een van de grootste uitdagingen kunnen worden in de toekomst.”
