In 2014 brak de Sociale Verzekeringsbank een al jaren lopende grootschalige systeemvernieuwing af. Een moedige stap, zeker gezien de miljoeneninvestering die ermee gemoeid was. Soms is het zo gek nog niet om oude schoenen niet zomaar weg te gooien. Zeker niet als die oude schoenen legacysystemen zijn die met wat moderniseringen nog jaren als gegoten zitten.
Beeld: Shutterstock/redactie
Begin deze eeuw presenteerde de Sociale Verzekeringsbank (SVB) het moderniseringsprogramma SVB Tien. Die ‘tien’ stond voor veel dingen; onder andere voor het bekende rapportcijfer, ‘excellent’ dus. Aan ambities kortom geen gebrek. De kern van het programma was de ontwikkeling van het Multi Regelingen Systeem MRS, een ‘klantgebeurtenis- en business rules-gedreven’ platform dat alle bestaande systemen moest vervangen. Het MRS kende een dramatisch ontwikkeltraject; de doodsklap kwam in 2014 toen twee externe deskundigen concludeerden wat velen intern allang wisten: het wordt nooit wat. Einde MRS.
Informatiemanager Jas Suurmond van de SVB blikt terug: “Het was destijds de algemene mening dat COBOL (de programmeertaal) dood was en je naar standaardpakketten moest. Die waren toekomstvast, wendbaar en breed inzetbaar. Maar we wilden ook af van de situatie dat we niet alleen voor vrijwel elke regeling een apart systeem hadden, maar dat de uitvoering van de regelingen óók nog geografisch waren opgedeeld. We hebben tien locaties die elk een postcodegebied beheren. Het gevolg is dat we niet alleen elke verhuizing van een klant moeten overdragen, maar ook dat we de werklast niet optimaal kunnen verdelen. Bovendien moeten we elke software-update – en dat doen we wekelijks – repliceren naar alle locaties. We wilden naar één landelijke database. Dat willen we overigens nu nog.”
Beheerst vernieuwen
Na het MRS-echec was de vraag: wat nu? Programmamanager Hans Cleton, sinds 2016 lid van het ICT-comité bij de SVB en vanaf maart 2018 ook interim CIO: “Onze IT-afdeling was ervan overtuigd dat de eigen COBOL-systemen goed onderhouden waren. Zij kwamen met het voorstel om het oudere Kinderbijslagsysteem over te zetten naar het AA-systeem dat de AOW en ANW uitkeert. Qua functionaliteit zat daar een grote overlap in. Het enige wat anders was, waren beslisregels op basis waarop iemand iets kreeg, het bedrag en de uitkeringsfrequentie. Dat leek ons een logische route. Maar we wilden eerst wil zeker weten dat de kwaliteit van het AA-systeem in orde was. We hebben daarom hoogleraar informatica Chris Verhoef om een beoordeling gevraagd.”
MRS-debacle
Het stopzetten van het mislukte Multi Regelingen Systeem (MRS) heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een strop van tientallen miljoenen euro’s opgeleverd. MRS maakte deel uit van het SVB Tien-veranderprogramma dat in 2005 is gestart. Toen de geplande invoering van het eerste deel van het systeem – de uitvoering van de Kinderbijslagwet – in november 2013 werd afgebroken, bleek dat de eerste stap tot volledige stopzetting van de ontwikkeling. Het doek viel definitief nadat (ook) twee externe deskundigen, Johan Hakkenberg en Lineke Sneller, doorgaan als ‘zeer problematisch’ inschatten. Verder adviseerden zij implementatiepartner Capgemini buiten de deur te zetten een chief information officer (CIO) aan te stellen.
SVB investeerde ruim 43 miljoen euro in het programma, nog afgezien van alle indirecte kosten. In augustus bereikten Capgemini en de SVB een schikking, met als uitkomst dat Capgemini 20,2 miljoen euro terugbetaalt.
iBestuur belt met Chris Verhoef: “Ik werd inderdaad gebeld met de vraag: ‘we hebben deze oude spullen nog. Kunnen we daarmee verder?’ Ik heb vervolgens met een forensische blik naar het bestaande IT-landschap gekeken. Ik zocht naar typische tekenen van wankelheid, veroudering en gebrekkig onderhoud. Als je bijvoorbeeld wilt weten hoe onderhoudbaar de code is, zoek je uit hoe lang het duurt om wijzigingen door te voeren.” Dat bleek erg mee te vallen. Resets – terug naar de oude situatie – waren er in het verleden ook zelden geweest, een goed teken.
Verhoef: “Het applicatielandschap was in orde, met robuuste code, goed gedocumenteerd, goed onderhouden en weinig kwetsbaarheden. De engineers van de SVB hadden gewoon goed werk geleverd. Ik kon dan ook met gerust gemoed positief adviseren. Met terugwerkende kracht kun je zeggen dat er ondanks het management door tientallen engineers dagelijks voorbeeldig is gesleuteld aan die miljoenen regels code.”
Na de zegen van Verhoef gaf ook de nieuw ingestelde ICT-toetsingscommissie BIT (waar Verhoef destijds nog geen wetenschappelijk adviseur van was) zijn goedkeuring aan dit project ‘vAKWerk’: “Het BIT onderschrijft van harte de keuze van de SVB om de functionaliteit van het AKW-systeem aan het AA-systeem toe te voegen, en daarmee een eerste stap te zetten in het samenvoegen en vernieuwen van systemen.”
Verhoef: “Ik noem deze aanpak beheerst vernieuwen. Een groot verschil met al die mislukte megalomane projecten met een waslijst aan wensen en een budget van vele tientallen miljoenen.”
Huzarenstukje
De AKW uit de projectnaam vAKWwerk staat voor Algemene Kinderbijslagwet. Deze regeling werd al tientallen jaren zonder haperingen uitgevoerd op een verouderd, maar stabiel COBOL-systeem. In het project zal de regeling worden overgezet naar het wat nieuwere systeem waarmee de AOW en ANW worden uitgekeerd. De formele start van vAKWerk was in juli 2016, de beoogde opleverdatum juli 2018.
Suurmond: “Wat de migratie complex maakte, was het enorme gegevensvolume. Het gaat bij elkaar om vijf miljoen records van ruim twee miljoen gezinnen. De gegevens moesten worden toegevoegd aan de soepel lopende AOW/ANW-machine. Bij de overdracht mocht niets misgaan.”
De engineers van de SVB hadden gewoon goed werk geleverd
Cleton: “We hebben de softwareontwikkeling incrementeel gedaan. We hebben steeds een nieuw stukje software in het AA-systeem ingebracht. Zo konden we steeds controleren of het basissysteem bleef werken. Tegelijkertijd zijn ‘agile’ alle nieuwe schermen ontwikkeld, waardoor de applicatie een moderne userinterface heeft gekregen. Daarbij werden tegelijk helpschermen toegevoegd, zodat medewerkers niet meer in handboeken hoeven te speuren naar details van de regelgeving. Nadat al die software erin zat, moesten de data erbij. Dat was het huzarenstukje, met vijf miljoen records en 300 miljoen velden. We konden ons niet veroorloven daar fouten in te maken. We hebben wel veertien keer proefgedraaid om het uitvalpercentage steeds verder terug te brengen. Normaal accepteer je bij dit soort migraties wel percentages van enkele procenten. Die corrigeer je dan achteraf. Maar hier heb je het dan gelijk over vele duizenden gedupeerde ouders.”
“Uiteindelijk zijn we doorgegaan totdat we een uitvalpercentage over hadden waarvan we konden inschatten dat we die met een strak draaiboek in de drie maanden tussen twee uitkeringen handmatig zouden kunnen corrigeren. Dat bleken er zo’n 30.000 te zijn. Gelukkig keert de Kinderbijslag eens per kwartaal uit. In het Paasweekend van 2018 zijn we live gegaan en op 6 juli hebben we met succes de eerste generieke betaling gedaan via elk van de tien locaties.”
Eilanden van kennis
Dus wat is de les? Cleton: “Geen revolutie maar evolutie. Er waren hier al lang mensen die verwachtten dat die – in hun termen – nieuwlichterij met dat MRS-project zou foutlopen. Zij kwamen met het idee om voort te bouwen op de oude systemen. Maar voor we dat besluit namen moesten we wel heel zeker weten dat dit een toekomstbestendige keuze was. Daarvoor hebben we dus bij Chris aangeklopt. Die heeft het bestaande IT-landschap in alle uithoeken verkend.”
Verhoef: “Hoe beter er is geprogrammeerd, hoe langer je legacy-systemen meegaan. Dat is ook helemaal niet erg. COBOL is zestig jaar oud, maar kan zonder probleem nog zestig jaar mee. Het is dé taal voor administratieve toepassingen. Dat is echt het probleem niet.”
Maar hoe zit het de arbeidsmarkt. Zijn er nog wel Cobol-programmeurs? Cleton: “Daar maken we ons wel enige zorgen om. Het is toch een vergrijzend gezelschap. Chris heeft ook gekeken naar wat hij noemde ‘eilanden van kennis’. Als daar geen bewoners zijn, heb je een probleem. Bij die onderdelen waar de expertise schaars is, werken we met buddies om de kennis op peil te houden. We hadden kort geleden een vacatureronde voor tien COBOL-programmeurs. Daarvan hebben we er zeven ingevuld, dus dat valt mee. Ze zijn er dus nog én ze willen kennelijk graag bij ons werken.”
Suurmond: “Het blijkt een pre dat we een maatschappelijke organisatie zijn, mensen werken daar graag voor. En dat wij ons hebben bekeerd is ook een signaal. Je kiest hier als COBOL-ontwikkelaar niet voor een sterfhuis. COBOL is en blijft de kurk van ons bedrijf, gekoppeld aan andere, modernere technieken.”
Volgende stap
vAKWerk is afgerond. Met het huidige systeem worden inmiddels vijf regelingen uitgevoerd. Het volgende grote project is het overzetten van de tien lokale gegevensbanken naar een centrale gegevensbank, ooit een van de doelen van het MRS. Suurmond: “Een belangrijk technisch motief om alle medewerkers vanuit een zelfde database te laten werken is dat onze infrastructuur daar minder complex en kwetsbaar van wordt. We moeten zoals gezegd wekelijks updates repliceren naar alle vestigingen. Dat doen we met maatwerksoftware die hier is ontwikkeld. Daar hebben maar weinig mensen diepgaande kennis van.”
Cleton besluit: “Ik verwacht dat we locatie voor locatie gaan samenvoegen. Ook dit gaan we stap voor stap doen.”
Project vAKWwerk
De SVB keert als uitvoerder van volksverzekeringen ruim 43 miljard euro per jaar aan pensioen, uitkeringen en toeslagen uit. De belangrijkste regelingen zijn de Kinderbijslag en de AOW. Met het project vAKWerk heeft de SVB de regelgeving en de klantgegevens van de Kinderbijslag geïntegreerd in het systeem waarmee ook de AOW-betalingen worden gedaan. De formele start was juli 2016; de software ging live op 3 april 2018. Dat was 131.000 geïnvesteerde IT-uren later. Daarvoor zijn 225.000 regels code geschreven. De Kinderbijslagdatabase bevat zo’n half miljard records van zo’n twee miljoen gezinnen.
Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 29
