zoeken binnen de website

Megaproject met haken en ogen

door: Peter Mom | 23 september 2015

Hoeveel wetten de Omgevingswet gaat vervangen, daarover lopen de berichten uiteen, maar dat bundeling van het omgevingsrecht in één wet, in de uitvoering ondersteund door een samenhangend stelsel van ICT-voorzieningen, een kolossale operatie is, staat buiten kijf.

De nieuwe wet, begin juli door de Tweede Kamer aanvaard met alleen GroenLinks en Partij voor de Dieren tegen, moet het makkelijker maken voor wie iets in de fysieke omgeving wil, welk doel eveneens wordt beoogd voor wie moet beslissen of dat dan mag. Ook moet de wet mogelijkheden bieden efficiënter te werken, innovatie te faciliteren en uitvoeringskosten te reduceren.

“Het omgevingsrecht gaat fundamenteel op de schop. Het is nu verspreid over meer dan 60 wetten, 100 amvb’s en honderden ministeriële regelingen”, aldus het ministerie van Infrastructuur en Milieu in 2011 over de plannen van minister Melanie Schultz van Haegen. “Anno 2013 tellen we op het gebied van de leefomgeving zo’n 40 wetten, 150 Algemene maatregelen van bestuur en honderden regelingen”, heette het in een IenM-brochure twee jaar later. Weer twee jaar later, afgelopen april op de beurs Overheid 360°, hield het departement het op 26 wetten en 100 Amvb’s.

Het moet eerder met gegroeid inzicht te maken hebben dan met afgenomen ambitie. De ambitie blijft althans om alles wat met de fysieke leefomgeving te maken heeft in de Omgevingswet te regelen. Nu bestaan daarvoor, om de volgens de Memorie van toelichting (629 pagina’s) ‘meest in het oog springende’ te noemen, onder dus veel meer de Wet ruimtelijke ordening, de Waterwet, de Tracéwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze laatste, de Wabo, bundelt ruim twintig vergunningen in één omgevingsvergunning en loopt met zulke harmonisatie op de Omgevingswet vooruit. Ook het enige jaren terug voor die nieuwe vergunning geïntroduceerde Omgevingsloket online is resultaat van dat harmoniseringsstreven, evenals het landsdekkend stelsel van 29 Omgevingsdiensten dan wel Regionale Uitvoeringsdiensten, waarin gemeenten en provincies samenwerken bij de vergunningverlening, het toezicht en de handhaving op milieugebied (soms ook al rond bouwen, natuur en water).

Harmonisatie

Voortgaande harmonisatie wordt nu met de Omgevingswet nagestreefd door bestaande sectorale instrumenten in te ruilen voor zes ‘kerninstrumenten’ voor de inrichting en het beheer van de fysieke omgeving. Naast genoemde omgevingsvergunning zijn dat de omgevingsvisie, plannen en programma’s, het projectbesluit, algemene rijksregels en decentrale regels. Decentrale regels zijn dan de provinciale omgevingsverordening, de waterschapsverordening en het gemeentelijk omgevingsplan. Alle bestemmingsplannen van een gemeente worden straks één omgevingsplan. Via de ene Omgevingswet worden bestaande Amvb’s vervangen door een alomvattend viertal: Omgevingsbesluit, Besluit kwaliteit leefomgeving, Besluit activiteiten in de leefomgeving en Besluit bouwwerken leefomgeving.

De wet moet in 2018 van kracht worden, maar de plannen reiken tot 2024. Over negen jaar moet met één klik op een online gepresenteerde digitale kaart alle relevante informatie over de betreffende locatie oproepbaar zijn en begrijpelijk toonbaar. Het spreekt vanzelf dat dit alleen kan met een robuust stelsel van ICT-voorzieningen.

Alle bestemmingsplannen van een gemeente worden straks één omgevingsplan

Gegevensvoorziening Omgevingswet voor Activiteiten in de Leefomgeving (GOAL) heette het programma bij en vanuit het ministerie dat voorbereidingen heeft getroffen voor een ‘Laan van de Leefomgeving’, ook aangeduid als Digitaal stelsel Omgevingswet. De laan kent drie onderdelen en richt zich op drie categorieën gebruikers. Onderdelen zijn de laaninfrastructuur, gegevens en gebruikerstoepassingen. Gebruikers zijn ‘initiatiefnemers’ (die iets in de leefomgeving willen), ‘belanghebbenden’ (die door zo’n initiatief op enigerlei wijze geraakt worden, willen meepraten en wellicht bezwaar maken) en het bevoegd gezag (dat vergunningen verleent of weigert, toezicht moet houden en optreden tegen overtreding van regels). Deze drie gebruikersgroepen bezoeken dezelfde Laan van de Leefomgeving en hebben dan dezelfde informatie tot hun beschikking, wat communicatiestoring en een ongelijk speelveld moet tegengaan. De laan krijgt voor al die gebruikers één toegang.

Tien informatiehuizen

De gegevens komen in ‘informatiehuizen’ langs de leefomgevingslaan. Tien stuks, met gegevens over geluid, water, bodem en ondergrond, natuur, externe veiligheid, lucht, cultureel erfgoed, ruimte, bouw en afval. Buiten gegevens uit de informatiehuizen worden ook basisregistraties en ‘generieke registers’ (onder meer wegverkeer, railverkeer en populatiebestanden) aangeboord. De gegevens worden geacht allitererend aan drie voorwaarden te voldoen en moeten beschikbaar, bruikbaar en bestendig zijn. Dat laatste betekent ‘Raad van State-proof’. Ontwikkelingen worden nogal eens aangevochten door gebruikte gegevens onbetrouwbaar te noemen. Maar als overheden hun kwaliteit kunnen waarborgen (bijvoorbeeld doordat helder is met welke methoden ze zijn verzameld) kent de Raad van State aan de data veel waarde toe.

Gegevens in de informatiehuizen moeten worden aangeleverd door een groot aantal organisaties. In ‘factsheets’ worden er 23 genoemd, waarbij de 393 gemeenten als één leverancier zijn geteld, evenals de twaalf provincies en andere groepen verwante instanties.

De GOAL-programmamanager zei vorig najaar in een interview in ROmagazine: “Er is al heel veel, maar die systemen en voorzieningen kunnen niet een-op-een met elkaar communiceren. Dat moet hoe dan ook wel gebeuren om het slimmer en eenvoudiger te maken; voor de gebruiker en voor de overheid zelf. We gaan die bestaande systemen en de nieuwe met elkaar verbinden, zodat ze dezelfde taal spreken. Neem alleen al het begrip ‘bebouwde kom’, dat op veel verschillende manieren in wet- en regelgeving voorkomt. Niet zo handig.”

Systemen ‘met elkaar verbinden, zodat ze dezelfde taal spreken’, de cynicus zal in die paar woorden het levensgrote risico van een falend megasysteem ontwaren. En wat met die systemen moet gebeuren, blijkens het ‘Rapport Gebruikerstoepassingen GOAL, Globaal ontwerp’ van 10 juli 2014, zal hem niet gauw op andere gedachten brengen:


(Klik om te vergroten)

Het ministerie gaat niet over één nacht ijs. Zo heeft het KING gevraagd om een impactanalyse. Al vroeg, in 2013. “Gemeenten hebben op dit moment te maken met een lastige context. Alle aandacht gaat uit naar bezuinigingen, samenwerking, decentralisaties. Niet naar de Omgevingswet, want die lijkt nog zo ver in de toekomst te liggen. De veranderingen die de Omgevingswet vraagt, zijn bij gemeenten nauwelijks in beeld”, aldus KING in de rapportage van december dat jaar. “Als de veranderingen niet in beeld zijn, kan ook de impact op de gevraagde thema’s door gemeenten niet goed worden geduid. Men schat wel in dat er een forse impact is. Vooral voor medewerkers en processen. Minder voor Informatie en ICT. En de ervaring met andere trajecten leert dat invoering voor gemeenten veel tijd en geld zal vragen.”

Voorts signaleerde KING nog een zorgwekkende kennistransfer: “De ervaring van de meeste gemeenten met hun omgevingsdienst is niet positief. De beste mensen zijn vertrokken naar een organisatie op afstand. Gemeenten zelf hebben minder en soms zelfs onvoldoende mensen om nieuwe ontwikkelingen te kunnen duiden en college en managementteam van goede adviezen te voorzien. Verontrustend vinden wij dat informatiemanagers niet of nauwelijks op de hoogte zijn van de Omgevingswet en de impact die deze heeft voor processen en informatievoorziening.”

Uitwerking nodig

De impactanalyse beschrijft een situatie van bijna twee jaar terug. Van een jaar later dateert de ICT-haalbaarheidstoets die IenM brancheorganisatie Nederland ICT liet uitvoeren. “De aanwezige marktpartijen zien de uitgangspunten en ontwerpprincipes als werkbaar, realistisch en zinvol. Ze bieden ruimte voor een actieve en op innovatie gerichte inzet van marktpartijen, uiteraard onder voorbehoud van nadere uitwerking, die zeker nog nodig is.” ICT-bedrijven zien een noodzaak tot verdere uitwerking en ook al risico’s: “De marktpartijen geven aan dat nog veel uitwerking nodig is. Dit geeft als risico dat IenM klem kan komen te zitten rondom tijd, geld en flexibiliteit in relatie tot de uitgangspunten en de relatie met de markt. Marktpartijen suggereren daarom klein te beginnen en kennis en ervaring op te gaan doen met de beoogde werking van de Laan. De planning is wel haalbaar maar wellicht met nog wat minder ‘huizen’ dan nu zijn gepland.”

Dat nog veel moest worden uitgezocht, was voor het bureau Verdonck, Klooster & Associates in samenwerking met Royal HaskoningDHV geen beletsel om in een business case (september 2014) de ontwikkelinvestering op 130 miljoen en de transitie op 85 miljoen te taxeren, eenmalig dus en verdeeld over de jaren en over de informatiehuizen, en de jaarlijkse exploitatie, ook uitgesplitst, op 47 miljoen. Daar staan dan baten tegenover van 82 miljoen per 2019, in 2022 opgelopen tot 327 miljoen en vervolgens jaarlijks te incasseren. Het zijn baten voor de overheid en die hebben de opstellers van de business case ‘indicatief geschat’. Ook ‘indicatief’ geven zij een ‘ordegrootte’ aan voor een verdeling van de baten over betrokken partijen. Daarbij genieten gemeenten het grootste voordeel. Die hebben ook de grootste werklast.

Discutabel

Het rapport van VKA en Haskoning is onderworpen aan een second opinion door Cor Franke (programmanager Modernisering GBA) en Joop van Lunteren (associé PBLQ HEC). Zij doen in een ‘memorandum’ van juli 2014 een aantal opmerkelijke constateringen, zoals dat referenties ‘betrekkelijk discutabel en enigszins willekeurig gekozen’ lijken, dat voor kosten en baten ‘zeer ruime risico- en schattingsmarges gehanteerd’ zijn, dat risico’s aan kosten- en batenkant ‘zeer globaal beschreven’ zijn, dat ‘de gevoeligheid voor het niet realiseren van de baten […] veel groter [is] dan voor het overschrijden van de kosten’ en dat ‘de opzet van de business case […] de aandacht van de betrokkenen sterk naar verdelingsvraagstukken’ trekt.

Vervolgens stellen ze dat dit alles aanleiding zou kunnen zijn tot ‘gerede kritiek op een aantal aspecten’, maar concluderen ‘evenwel dat daarmee het bijzondere karakter van dit programma onvoldoende recht zou worden gedaan’. Referenties zijn ‘voldoende relevant’, marges ‘voldoende groot’ en ‘alleen het saldo van kosten en baten voor de overheden [is] al voldoende positief om de stelling “er valt veel te winnen” te onderschrijven’.

Franke en Van Lunteren vinden de business case echter niet geschikt ‘voor een bestuurlijke discussie over de verdeling van kosten en baten’. De business case is daarvoor ook niet snel geschikt te maken. Ze waarschuwen: “Sterker: het risico is groot dat een discussie over de kosten- en batenverdeling op basis van deze cijfers tot veel strategisch gedrag en het verder weg raken van besluitvorming zal leiden.”

De ontwikkelaars van de Laan van de Leefomgeving zijn zich ervan bewust dat hun onderneming extra aandacht genereert sinds de parlementaire onderzoekscommissie onder voorzitterschap van Ton Elias de overheids-ICT onder de loep heeft genomen en oktober vorig jaar met een rapport is gekomen. Dat blijkt uit een notitie, waarin zij hun programma toetsen aan de tien regels, waarop het door Elias voorgestelde en inmiddels in opbouw verkerende Bureau ICT Toetsing (BIT) grote ICT-projecten beoordeelt. Zij menen dat vijf van deze BIT-regels ‘de ingeslagen weg versterken’ en dat ook vijf ‘nadere aandacht verdienen met extra inspanning’. Daaronder: “Zorg voor draagvlak bij alle betrokken partijen, inclusief de eindgebruikers, en toets op organisatorische, bestuurlijke en technische haalbaarheid.” En: “Reorganiseer en standaardiseer eerst de werkprocessen die met ICT worden ondersteund en ga pas daarna automatiseren.”

Het stuk dateert van vorig najaar. Inmiddels is in elk geval zo veel draagvlak ontstaan dat op de dag dat het wetsontwerp Omgevingswet door de Tweede Kamer kwam, minister Schultz met de VNG, het Interprovinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen het ‘Bestuursakkoord implementatie Omgevingswet’ kon tekenen om de exercitie tot een succes te maken.

VNG bezorgd

De VNG gaat gemeenten ondersteunen. Dat ook bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ‘Elias’ scherp op het netvlies staat blijkt uit een ledenbrief van 17 juli, waarin de vereniging haar leden over het bestuursakkoord informeert. Zij wijst erop dat is afgesproken ‘dat per onderwerp de haalbaarheid en realisatie via businesscases worden onderzocht’. De gemeentekoepel vindt dat ‘belangrijk omdat er nog diverse haken en ogen aan zitten’ en licht toe: “De bedoeling is dat gegevens beter ontsloten worden en dat kosten wordt bespaard doordat gevalideerde gegevens beter hergebruikt kunnen worden. Maar houden de gegevens stand bij de Raad van State? Gaan gemeenten niet veel kosten maken voor het aanleveren van gegevens terwijl ze minder gebruik maken van deze gegevens? Ook gezien de conclusies van de commissie-Elias (ICT-projecten) is er bezorgdheid.”

Gemeentelijke bezorgdheid ‘gezien de conclusies van de commissie-Elias’. In het bestuursakkoord, verklaart de VNG, is afgesproken om ‘per fase duidelijke go/no go momenten in te bouwen in het proces en u en andere gebruikers tijdig te informeren over veranderingen’. Dat moet de ervaren bezorgdheid bestrijden.


In iBestuur magazine nr. 16 (oktober 2015) komen het ministerie van Infrastructuur en Milieu en KING over de Omgevingswet aan het woord.

tags:

Reactieformulier

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie. U kunt bij de vormgeving van uw reactie gebruik maken van textile en er is beperkt gebruik van html mogelijk.