Informatieanalyse in een netwerkmaatschappij

De opvang van vreemdelingen in Nederland staat sinds een aantal jaren sterk in de belangstelling . Een maatschappelijk relevante vraag hierbij is hoe de opvang humaan en doelmatig kan worden uitgevoerd. Eén van de aspecten van deze vraag is de ondersteuning die de medewerkers van het COA nodig hebben om deze opvang te kunnen leveren. Om de vraag welke ondersteuning zij nodig hebben goed te kunnen beantwoorden, is het nodig om inzicht te hebben in de informatie die zij nodig hebben bij het uitvoeren van hun taak.

Opdracht

Een paar jaar geleden is bij het COA een project gestart om dit inzicht te verkrijgen. Dit artikel beschrijft de gekozen projectaanpak en hoe deze heeft kunnen leiden tot de in de inleiding beschreven situatie. Daarbij wordt aangetoond dat de onorthodoxe, sterk bottom-up benadering zeer succesvol is geweest. Er wordt aandacht besteed aan de do’s en don’ts, de voor- en nadelen van de gekozen werkwijze en voor welke organisaties de gekozen werkwijze geschikt is. Bovendien blijkt de projectaanpak te passen in de bredere context van de opkomende netwerkmaatschappij, zoals deze door Castells in zijn standaardwerk ‘The Rise of the Network Society’ is beschreven.

Bij het onderzoek naar de benodigde informatie werd al snel duidelijk dat medewerkers grote moeite hadden om antwoord te geven op de vraag welke informatie zij nodig hadden om hun werk uit te kunnen voeren. Bovendien bleek na een eerste inventarisatie dat de reeds beschikbare (ICT-) ondersteuning voor het dagelijks werk onvoldoende was. Ter compensatie hiervan werd door de medewerkers gebruik gemaakt van een variëteit aan zelf in elkaar gezette hulpmiddelen, zoals papieren overdrachtsmappen, Excellijsten, whiteboards aan de muur waarop roosters stonden en handmatig ingevulde formulieren. Dit terwijl de daarop in te vullen gegevens wel digitaal beschikbaar waren, maar niet gemakkelijk te ontsluiten.


Werkwijze


Duidelijk was dat een traditionele werkwijze voor het in beeld brengen van de benodigde informatie niet ging werken. Daarvoor was de vraag te lastig te beantwoorden en de bestaande situatie te ver verwijderd van de gewenste. Om die reden is gekozen voor een aanpak die zich kenmerkte door een sterke bottom-up benadering en een omkering van het traditionele ICT-ontwikkelproces.

Het traditionele ICT-ontwikkelproces¹ voorziet in het eerst analyseren van de situatie (businessanalyse, informatieanalyse, requirementsanalyse), vervolgens het ontwerpen van een nieuwe applicatie (beschrijven businessarchitectuur, informatie-architectuur, technische architectuur etc.), het bouwen van de (gehele) applicatie, het testen van de applicatie (functioneel testen, medewerkersacceptatietesten etc.) en tenslotte het implementeren ervan (ter beschikking stellen aan de medewerkers).

De gebruikte bottom-up benadering uitte zich in het centraal stellen van de medewerkers, het benutten van hun professionaliteit en het slaan van een brug tussen de opvang en ICT. Dit werd ingevuld door dagelijkse aanwezigheid op de opvanglocatie van ICT-deskundigheid. Opvangmedewerkers hebben op vrijwillige basis meegedaan aan het project, maar als zij de keuze maakten om mee te doen, is ook commitment gevraagd en zijn belangrijke beslissingen bij de medewerkers neergelegd. De aanpak was bovendien decentraal: het proces is uitgevoerd op meerdere locaties, die verschilden in kenmerken van de locatie (zoals grootte) of werkzaamheden die er uitgevoerd worden. Bij elke locatie werd met een schone lei begonnen: resultaten op andere locaties werden wel gepresenteerd, maar het stond de medewerkers op de nieuwe locatie vrij om benodigde informatie op andere locaties terzijde te schuiven of er zelf nieuwe informatie aan toe te voegen.

Bij de analyse van de informatiebehoefte is het traditionele ICT-ontwikkelproces omgekeerd door samen met de medewerkers direct een werkend prototype² te bouwen voor de gewenste ondersteuning. Dit prototype is door de medewerkers direct in gebruik genomen, zodat het nut en de noodzaak ervan in de praktijk kon worden getest. Vervolgens is op basis hiervan de vraag beantwoord welke informatie nodig is om de opvang humaan en doelmatig uit te voeren. Een belangrijk element bij informatieanalyse betreft ook de werkprocesoptimalisatie. Immers, het is niet zinvol om suboptimale processen te automatiseren. Het prototype is daarom ook gebruikt om de oude, minder efficiënte, werkwijze van medewerkers door te lichten en aan te passen.

Bij het maken van het prototype is daarentegen geen rekening gehouden met traditionele ICT-belangen, zoals de vraag of het prototype past in de architectuur en of de applicatie voor verschillende gebruikersgroepen geheel uniform is.

Goed inzicht in de organisatiecultuur is van belang bij het kiezen van een aanpak

Er is voor gekozen om de medewerkers op een locatie waar het project werd uitgevoerd, toegang te laten houden tot het prototype, ook nadat de analyse naar de benodigde informatie was afgerond. Dit had in de praktijk twee effecten. Ten eerste was het voor de medewerkers waardevol om te participeren in het project – immers, het prototype zorgde voor verbetering van de ondersteuning van het dagelijks werd. Ten tweede kreeg het project hierdoor vanuit het oogpunt van de medewerkers een aantal karakteristieken mee die normaal gesproken horen bij een project ter implementatie van een nieuwe applicatie.

Bovengenoemde werkwijze is deels opgezet met het Agile-gedachtengoed in het achterhoofd en deelt dan ook uitgangspunten als het snel opleveren van bruikbare producten en nauwe samenwerking tussen verschillende disciplines. Met name vanwege de kleinschaligheid van het projectteam en de decentrale aanpak is er niet voor gekozen om volledig volgens een methode zoals Scrum te werken.

Toepassing van de projectaanpak in andere organisaties


Het COA is een organisatie waarbij de mens (bewoners en medewerkers) centraal staat en niet het proces. Verantwoordelijkheden zijn laag in de organisatie belegd. Medewerkers worden aangesproken op hun professionaliteit en bewoners op hun zelfredzaamheid. Deze specifieke organisatiecultuur is een vruchtbare bodem gebleken voor de aanpak. Andere organisaties met een vergelijkbare cultuur zullen ook baat hebben bij deze aanpak.³ Voor organisaties met een andere cultuur, moet nader onderzocht worden of de aanpak ook daar geschikt is. Met andere woorden: goed inzicht in de organisatiecultuur is van belang bij het kiezen van een aanpak. Dit is voor een ICT-afdeling vaak lastig omdat de behoefte bestaat om volgens bekende ICT-methoden en technieken te werken ongeacht de organisatie waarvoor de werkzaakheden worden uitgevoerd.

Do’s en dont’s


Bij de uitvoering van de analyse naar de benodigde informatie zijn een aantal do’s en don’ts aangehouden. Deze hebben een belangrijke bijdrage geleverd aan het uiteindelijke succes van het project en kunnen dan ook als richtlijnen dienen voor hoe vergelijkbare projecten bij andere organisaties aangepakt kunnen worden. Belangrijke do’s zijn:
• Meelopen met dagelijks werk
• Snel reageren op wensen met betrekking tot het prototype
• Fysiek aanwezig zijn bij en aansluiten op het dagritme van de medewerkers
• Medewerkers op vrijwillige basis mee laten werken
• Verantwoordelijkheid bij de medewerkers leggen en zo de kracht van de professionele medewerker ondersteunen
• Aansluiten bij het karakter van de organisatie (incidentgedreven)
• Spreken van de taal van de organisatie
• Aansluiten bij de waarden van de organisatie (borgen van veiligheid)


Van twee zaken is gebleken dat het niet handig is om te doen. Ten eerste, gespiegeld aan de “do” van het spreken van de taal van de organisatie, is een ”don’t” om in ICT-termen te praten. Die worden op zijn best niet herkend en op zijn slechtst kweekt het gebruik ervan achterdocht.

Zoals hierboven aangegeven, is bij de uitvoering van het project het prototype ook gebruikt om de huidige werkwijze van de medewerkers door te lichten. Dit heeft regelmatig geleid tot verbetervoorstellen aan de medewerkers. Een tweede ondervonden “don’t” betreft het moment van het doen van die verbetervoorstellen. Dat kan pas gedaan worden zodra er een band is opgebouwd met de medewerkers, zodra zij weten wie je bent en wat je gedaan hebt om je in hun situatie te verdiepen. Het is gebleken dat het doen van verbetervoorstellen aan medewerkers die jou niet kennen, zonder uitzondering leidt tot weerstand, ook al liggen die verbetervoorstellen heel dicht aan tegen de wensen van de medewerkers.

Observaties


Een opvallende observatie is dat, bij de start van de werkzaamheden, met name de procesomkering tot achterdocht bij de medewerkers leidde. Men geloofde niet dat de ICT-deskundigen, als verlengstuk van het hoofdkantoor, nog niets verzonnen hadden. In plaats daarvan was de perceptie dat er enkel voor de vorm nog even met de medewerkers gepraat werd om een vinkje te kunnen zetten op een checklist.

Een tweede observatie is dat de eerste versie van het ontwikkelde prototype nog niet goed aansloot bij de informatiebehoefte. Bij de traditionele wijze van ICT-applicatieontwikkeling zou dit een groot probleem geweest zijn, aangezien dat pas aan het eind van het project – met waarschijnlijk reeds verdampte budgetten – zou zijn opgemerkt. Bij de nu gekozen aanpak bleek het geen enkel probleem te zijn, vanwege de goodwill en het vertrouwen dat gekweekt was door samen met de medewerkers het prototype te ontwikkelen. Dat vertrouwen was zelfs zo sterk, dat het prototype op alle opvanglocaties vrijwillig in gebruik is genomen én gehouden.

Een derde observatie betreft het moment waarop de medewerkersinteractie het meest waardevol is gebleken. Dat is in de periode direct na het feitelijk in gebruik nemen van het prototype. Pas dan krijgen de medewerkers een goed beeld van de gewenste informatie, vallen de eventuele verbeterpunten goed op en wordt het voor de medewerkers makkelijker om na te denken over eventuele aanvullende benodigde informatie. Het is erg waardevol gebleken om juist in die periode nadrukkelijk naast de medewerkers te staan en direct de verbetervoorstellen die zij aandragen, te realiseren.

Tenslotte is gebleken dat de gewenste informatie vaak heel eenvoudig beschikbaar gesteld kan worden. De vraag naar de gewenste informatie wordt pas ingewikkeld om te beantwoorden als de wijze waarop de informatie geleverd moet worden, dient te passen in allerhande kaders of richtlijnen.

Beschouwing


Tijdens de uitvoering van de werkzaamheden is een drietal voordelen van de gekozen werkwijze aan het licht gekomen. Ten eerste ontstaat er geen gat tussen informatieanalyse en feitelijk gebruik van een systeem. Bij traditionele ICT-systeemontwikkeling kan er soms lange tijd zitten tussen de analyse en de daadwerkelijke ingebruikname ervan. Dit kan nadelige gevolgen hebben, bijvoorbeeld doordat medewerkerswensen als gevolg van veranderende omstandigheden of voortschrijdend inzicht achterhaald zijn, of doordat zodra er eenmaal feedback op het geleverde systeem komt, de ontwikkelaars zich opnieuw moeten inwerken in de code of zelfs niet meer beschikbaar zijn.

Een tweede voordeel is dat medewerkers eventuele nadelen aan een systeem – in het geval van dit project het ontwikkelde prototype – voor lief nemen. Geen enkel systeem is perfect, maar doordat het systeem ‘voor en door medewerkers’ is ontwikkeld, zijn de medewerkers bereid om onvolkomenheden te accepteren. Dit wordt bevestigd door Marian van de Kraats, locatiemanager van één van de pilotlocaties. “Het was een interessant proces om te zien hoe de ICT-medewerkers en de medewerkers naar elkaar toegegroeid zijn,” vertelt zij. “De intensieve samenwerking heeft gezorgd voor wederzijds respect en begrip voor elkaars uitdagingen. Daardoor werd het ook veel makkelijker om te accepteren als een bepaalde functionaliteit waar de medewerkers om vroegen niet mogelijk bleek te zijn.”

Tenslotte is de professionaliteit van de medewerkers aangesproken tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden. Dit is een mes wat aan twee kanten snijdt. Medewerkers hebben zelf vaak het beste beeld van wat zij nodig hebben. Door hen zelf verantwoordelijk te maken voor het resultaat van het project, garandeer je niet alleen dat die kennis maximaal wordt aangesproken, maar ook dat de medewerkers het commitment op zich nemen om de werkzaamheden tot een goed einde te brengen. Bovendien wordt het resulterende systeem dan ook gebruikt waar het voor bedoeld is, omdat men weet waarom bepaalde informatie geregistreerd moet worden, anders dan dat het hen van bovenaf wordt opgedragen. Helga Stieber, de projectleider van het project, zegt hierover: “Het vakmanschap centraal stellen is de kracht van deze aanpak. Letterlijk naast de medewerkers op de werkvloer gaan staan en deze optimaal faciliteren om tot het gewenste (opgelegde) (bedrijfs)resultaat te komen, is een optimale vorm van samenwerking!”

Tegenover die voordelen staan een aantal vermeende nadelen. Met name bij de ICT-afdeling leeft een hoop scepsis tegen de aanpak. Zo lijkt de aanpak ongestuurd en zelfzoekend en ligt het risico op de loer dat, bijvoorbeeld door gebrek aan uniformiteit in de benodigde informatie, deze onbeheersbaar en niet toekomstvast is. Verder bestaat het beeld dat de medewerkers in de watten gelegd worden, met als risico dat er ‘gouden kranen’ gebouwd worden: geboden informatie die relatief weinig oplevert, maar hoge kosten heeft.

In de praktijk blijken deze nadelen nauwelijks tot uiting te zijn gekomen. Vaak is gebleken dat er geen sprake is van ‘gouden kranen’, maar dat als medewerkers om nieuwe functionaliteiten blijven vragen, dit een teken is dat de oorspronkelijke wensen niet goed begrepen zijn. Angst voor uniformiteit en onbeheersbaarheid is ongegrond gebleken, niet alleen omdat de wensen van de ene medewerkersgroep vaak herkend worden door andere medewerkersgroepen, maar vooral doordat medewerkers prima in staat zijn zich te verplaatsen in de belangen van anderen, ongeacht of dat belangen van andere medewerkersgroepen of van bijvoorbeeld de ICT-afdeling zijn. Om het gesprek over deze belangen aan te kunnen gaan, is het wel een voorwaarde dat er een vertrouwensband is opgebouwd met de medewerkers. Pas zodra zij weten dat hun eigen belangen herkend en erkend worden, is men bereid om ook met andere belangen rekening te houden.

Vanwege de laagdrempelige methode en het direct in gebruik nemen van het systeem, is de impact van eventuele overbodige ontsloten informatie zeer beperkt: het is ontsloten met lage bouwkosten en het blijkt zeer snel of de geboden informatie nuttig is. Zo niet, dan kan de geboden informatie direct weer uit de applicatie verwijderd worden.
Eén nadeel dat wel tot uiting is gekomen, is dat de gekozen aanpak niet past in de gangbare ICT-werkmethode. Dat levert weerstand op, die vaak ten koste gaat van de medewerkers. Ofwel doordat zij de benodigde informatie uiteindelijk toch niet ontsloten krijgen, ofwel doordat dit pas na veel vertraging gebeurt. Tijdens de uitvoering van de werkzaamheden is geprobeerd deze weerstand weg te nemen door continu de ICT-afdeling mee te blijven nemen in de gekozen werkwijze.

Conclusie


Door bij de informatieanalyse rekening te houden met de opkomst van de netwerkmaatschappij (zie kader), is het mogelijk geweest om beter aan te sluiten bij de behoefte en de waardering voor ICT toe te laten nemen. Het denken over architectuur kan daardoor op een hoger niveau komen. Bij de uitvoering van de werkzaamheden is met name aandacht besteed aan:
• Het doorbreken van het traditionele ontwikkelproces door te starten met de ingebruikname, i.p.v. de businessanalyse (procesomkering bij applicatieontwikkeling)
• De professie van de uiteindelijke medewerkers leidend te laten zijn, i.p.v. de architectuur (verandering van sturingsarrangement)

Voor informatieanalyse bestaan verschillende methoden. Er moet een methode gekozen worden die past bij de opgave. Bestaande ICT– methoden voor informatieanalyse moeten zodanig worden toegepast dat rekening gehouden wordt met dynamiek van de netwerkmaatschappij. Een belangrijke factor daarbij is het kunnen anticiperen op wat er tijdens de uitvoering van de werkzaamheden plaatsvindt. Door ingebruikname niet als het sluitstuk, maar als het startpunt van systeemontwikkeling te beschouwen, is dit mogelijk gebleken.

Voor de in dit artikel beschreven aanpak is een organisatiecultuur waarbij de verantwoordelijkheden laag belegd zijn, zoals dit het geval is bij het COA, randvoorwaardelijk. De verwachting is dat, als gevolg van de opkomst van netwerkorganisaties, die cultuur in steeds meer organisaties gaat ontstaan.

Gebruikerswensen zijn vaak heel eenvoudig. De gekozen projectaanpak heeft ervoor gezorgd dat die wensen ook op een eenvoudige manier te realiseren waren. Mede als gevolg daarvan is het opgeleverde prototype, met al haar ogenschijnlijke beperkingen, landelijk in gebruik genomen en is het een gewaardeerd product. Dit is een mooi succes. Er is inmiddels een nieuw project gestart om het prototype (met andere woorden: de resultaten van de informatieanalyse) te vervangen door een applicatie die ook voldoet aan de doorgaans door ICT gestelde randvoorwaarden.

Duiding: ‘The Rise of the Network Society’
De gekozen aanpak staat niet op zichzelf. In de afgelopen jaren is de netwerkmaatschappij tot wasdom gekomen. Bij de realisatie van de informatiebehoefte van de COA-medewerkers is geprobeerd om deze ontwikkeling centraal te plaatsen. De waarde van deze ontwikkeling wordt door Castells in zijn standaardwerk ‘The Rise of the Network Society’ gedefinieerd in de volgende aspecten:
• Het belang van informatie i.p.v. de nadruk op de technologie waarmee deze informatie wordt opgeslagen en bewerkt
• De brede toepasbaarheid van informatietechnologie op alle werkgebieden
• Het gebruik van netwerktechnologie en als gevolg hiervan toename van ongestructureerde informatie
• De onafhankelijkheid van procesvolgorde waardoor ketenomkering mogelijk is
• Mogelijkheid om vormen van communicatie (data, spraak, beeld) te integreren en uit te wisselen.
De waarde van informatie in een netwerkmaatschappij heeft voor publieke organisaties grote betekenis. De betekenis hiervan wordt geleidelijk steeds duidelijker. Gewezen kan worden op:
• Andere sturingsarrangementen, denk hierbij aan de meer coördinerende rol van overheidsorganisaties en bottom-up werkwijze
• Virtualisatie, denk hierbij aan het papierloos werken en de consequenties hiervan voor bijvoorbeeld autorisatie en identificatie
• Verlies van traditionele organisatiegrenzen
• Integratie van media en mogelijkheid om deze in samenhang te gebruiken
• Interactiviteit en de gevolgen hiervan voor het opbouwen van informatieposities

Door bewust te zijn van de opkomst van de netwerkmaatschappij en de bovenstaande gevolgen daarvan, kunnen informatievraagstukken in een bredere context worden opgelost. Knelpunten kunnen beter geduid worden, in plaats van als losstaande incidenten over te komen. Projectaanpakken kunnen hierop worden afgestemd, op vergelijkbare wijze als dat bij het COA gedaan is.

Over de auteurs


Dit artikel is gescheven door Lars Wortel en Johan van Wamelen. Lars Wortel is consultant bij Capgemini. Johan van Wamelen is beleidsadviseur bj het COA en richt zich in zijn werkzaamheden op het slaan van een brug tussen gebruikers en aanbieders van ICT voorzieningen. Zijn interesse ligt bij vraagstukken op het gebied van de organisatie van de informatievoorziening in grote publieke organisaties

[1] Bekend als de waterval-methode
[2] De manier waarop dit prototype technisch gerealiseerd wordt, is minder belangrijk dan het daadwerkelijk snel realiseren ervan. In het project is het prototype gerealiseerd als een 100% maatwerk, “quick ’n dirty” webapplicatie.
[3] Er zijn voorbeelden van andere organisaties waar een vergelijkbare projectaanpak wordt toegepast. Zo wordt bij Google Ventures gebruik gemaakt van een zogenaamde ‘design sprint’ (zie http://www.gv.com/sprint/) waarbij in korte tijd een prototype gerealiseerd wordt aan de hand waarvan de levensvatbaarheid van een bepaald idee getoetst wordt. Aan de hand hiervan wordt het idee ofwel bijgeschaafd en vervolgens in iteraties ontwikkeld, ofwel terzijde geschoven als blijkt dat het niet levensvatbaar is.

Lars Wortel is consultant bij Capgemini. Johan van Wamelen is beleidsadviseur bj het COA en richt zich in zijn werkzaamheden op het slaan van een brug tussen gebruikers en aanbieders van ICT voorzieningen. Zijn interesse ligt bij vraagstukken op het gebied van de organisatie van de informatievoorziening in grote publieke organisaties.