zoeken binnen de website

'Behoud de beleidscyclus, maar zet de data centraal'

door: Hein Corstens | 3 december 2020

In iBestuur online van 27 augustus pleitten Jan van Ginkel en Paul Strijp voor het op de schroothoop gooien van de beleidscyclus en deze te vervangen door een ‘datacyclus’. Hein Corstens heeft nog een andere route: Handhaaf de beleidscyclus, maar dan met de data centraal.

compas

‘Om de data te laten bepalen waar je heen gaat is handelen als de Vliegende Hollander, die zijn stuurman overboord zette. Behoud die stuurman, maar wel met betere navigatiekaarten, met betere data.’ Beeld: schaeffler / Pixabay

Laat de data spreken Het besturingsproces is al vaak beschreven en voor vele disciplines en domeinen uitgewerkt. Een stevige basis is in de jaren ’40 van de vorige eeuw gelegd door Norbert Wiener, de grondlegger van de stuurkunde ofwel cybernetica. Het principe van de stuurkunde is eenvoudig: je stelt een doel vast, je constateert op basis van waarnemingen dat de richting en snelheid je doel niet dichterbij brengen en je past de relevante regelvariabelen aan. En dat steeds weer opnieuw (zie figuur 1).

Figuur 1
Figuur 1 – Cybernetisch model

Uitbouw heeft geresulteerd in diverse benaderingen, die alle gekenmerkt worden door hun cyclisch karakter. Denk bijvoorbeeld aan de Plan-Do-Check-Act Cycle van Deming. Ik ben zelf nog steeds gecharmeerd van het besturingsparadigma van Blumenthal, omdat het expliciet aandacht besteedt aan data én informatie en aan cycli op meerdere niveaus (strategisch-tactisch-operationeel; zie figuur 2).

Figuur 2
Figuur 2 - Besturingsparadigma van Blumenthal

De werkelijkheid van het openbaar bestuur is natuurlijk complex, maar het principe blijft hetzelfde: je stelt doelen, je meet in welke mate de doelen gehaald worden en je stelt bij. Een voorbeeld: op strategisch niveau is er bijvoorbeeld klimaatbeleid met onder meer de doelstelling van broeikasgasreductie van 49 procent in 2030 (ten opzichte van 1990); bijsturing vindt plaats op basis van een raming van de werkelijke reductie en factoren die die beïnvloeden. Op tactisch niveau wordt onder meer isolatie gestimuleerd, met als doelstelling bijvoorbeeld: over 5 jaar moeten in onze stad x woningen geïsoleerd zijn op niveau y. Periodiek wordt er gemeten hoeveel woningen daadwerkelijk geïsoleerd zijn en op basis van een analyse van het resultaat worden regelingen bijgesteld. Op operationeel niveau gaat het bijvoorbeeld om isolatie in een bepaald woningverbeteringsplan, dat over 1 jaar opgeleverd moet worden. Op basis van de registratie van de voortgang worden maatregelen getroffen om zaken in het project bij te stellen. De termen strategisch, tactisch en operationeel zijn uiteraard relatief: op ieder niveau kan een analoge trits of verdere onderverdeling worden toegepast. Of algemener: iedere beleidscyclus kent meerdere sub- en supercycli (zie figuur 3).

Figuur 3
Figuur 3 - Compositie van beleidscycli

Een voorbeeld is de beleidscyclus van de Omgevingswet. In figuur 4 heb ik die cyclus (op gemeentelijk niveau), nader ingevuld met één subcyclus, die van de openbare ruimte. Uiteraard kan de figuur verder gecompliceerd worden, met bijvoorbeeld subcycli voor omgevingsplanvorming en vergunningverlening en supercycli voor klimaatbeleid en sociaal beleid.

Figuur 4
Figuur 4 - Beleidscyclus Omgevingswet met subcyclus

Men zou kunnen veronderstellen dat het hier gaat over één systeem met consistente doelstellingen. Dat hoeft niet. Er is ook sprake van zelfsturing (homeostase). In bovenstaand voorbeeld lopen er allerlei autonome processen, bijvoorbeeld bouwprocessen, waarop de overheid slechts een beperkte invloed kan hebben of wil hebben. Ook hier geldt dat die invloed wordt benut, als er te grote afwijkingen dreigen van de gestelde doelen. Omgekeerd kunnen ontwikkelingen in de private sector leiden tot dreigende afwijkingen van de gewenste koers en nopen tot bijstelling van regelingen of beleid.

Natuurlijk ben ik voor ‘datagedreven werken’, in de zin dat je probeert slimmer en efficiënter te werken en beter gefundeerd beslissingen te nemen door bewust gebruik te maken van data. Dit ligt alleen al voor de hand door de enorme toename van de hoeveelheid data: iedere twee jaar vindt er een verdubbeling plaats, nu al zijn er factoren meer bits dan sterren in het heelal. Er dient echter wel op een slimme manier van data gebruikgemaakt te worden, dat wil zeggen: er dient voor gezorgd te worden, dat ze leiden tot informatie. Data op zich zeggen niets, pas als ze ontvangen worden door iemand die ze begrijpt heb je er iets aan.

Om het belang van data vorm te geven dienen ze centraal te worden gesteld ten opzichte van de processen. Dat is in figuur 5 schematisch aangegeven: je bouwt voor het toepasselijke beleidsdomein een model, een afbeelding met zowel statische als dynamische gegevens, een ‘digital twin’, op basis waarvan je op alle niveaus kunt aansturen en bijsturen.

Figuur 5
Figuur 5 - Data centraal/ Digital twin

Samenvattend: de beleidscyclus is uiteindelijk gebaseerd op cybernetica, stuurmanskunst, toepassing van feedback. De besturing is altijd gericht op bepaalde doelen, een bestemming, een koers. Om de data te laten bepalen waar je heen gaat is handelen als de Vliegende Hollander, die zijn stuurman overboord zette. Behoud die stuurman, maar wel met betere navigatiekaarten, met betere data.

Hein Corstens is oprichter en directeur van Corstens informatie-architectuur

Van beleids- naar datacyclus: hoe nu verder

Het artikel op iBestuur.nl Van beleids- naar datacyclus van Paul Strijp en Jan van Ginkel heeft veel reacties losgemaakt. We hebben er inmiddels een online thuisdebat aan gewijd en we organiseren nog meer verdieping en discussie. In februari komt er een debat waarin we zoveel mogelijk kritische, verrassende, tegenstribbelende en constructieve gezichtspunten bij elkaar brengen. En we publiceren vanaf nu een reeks met bijdragen van mensen ‘met een mening’ over dit thema.

reacties: 2

tags: ,

  • Jaap-Willem Sjoukema (WUR) #

    4 december 2020, 11:58

    Interessant artikel! Persoonlijk ben ik groot voorstander van de toepassing van cybernetica en de PDCA-cyclus. Helaas zie ik dit dan in het vervolg niet terugkomen: dat is en blijft de ‘ouderwetse’ beleidscyclus. Monitoring en evaluatie zit pas helemaal achterin het proces! Dit zou juist tijdens elke stap in de cyclus moeten plaatsvinden. De opkomst van Agile werken ten opzichte van de klassieke waterval bewijst dit ook. Beide aanpakken hanteren de PDCA cyclus, maar door kortcyclischer (Agile) te werken ontvang je eerder feedback waardoor je veel eerder kan bijsturen als je op het verkeerde pad zit. De beleidscyclus moet dan ook niet datagedreven zijn, maar feedback gedreven. En uiteraard speelt data een belangrijke rol om deze feedback te verkrijgen.

  • Hein Corstens #

    7 december 2020, 17:49

    Bedankt voor je kritische commentaar, Jan-Willem. Ik heb in dit – conceptuele – plaatje vastgehouden aan de beleidscyclus volgens de Omgevingswet, omdat ik de stappen in de cyclus zie als logische stappen, die in feite permanente processen representeren. Neem bijvoorbeeld het omgevingsplan: het bijwerken daarvan is (vanaf 1-1-2022) een permanent proces. Hetzelfde geldt voor het vergunningenproces. En ook voor monitoring en evaluatie: dat gebeurt permanent of eventueel kortcyclisch. Ik ga wel broeden op een beter plaatje!

Reactieformulier

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie. U kunt bij de vormgeving van uw reactie gebruik maken van textile en er is beperkt gebruik van html mogelijk.