Digitale overheid en blanco gebieden

door: Dirk Strijker en Koen Salemink, 4 juni 2018

Het gros van de mensen in Nederland is zo verwend met snel internet, dat die wel eens vergeten dat er ook nog gebieden zijn waar je online bent met een ‘snelheid’ van 1Mbps of minder. Dirk Strijker en Koen Salemink doen al jaren onderzoek naar de beschikbaarheid van adequaat internet in plattelandsgebieden en zien een belangrijke rol weggelegd voor de overheid.

Friesland - Buitengebied

‘In de buitengebieden heeft de burger weinig of niets te kiezen (internet via de telefoonkabel) en de geboden snelheid is meestal laag’. Beeld: Pixabay/ikbenjoop

De verschillende overheden waren dan wel niet de eersten om hun dienstverlening te digitaliseren, maar inmiddels zijn velen vrijwel helemaal ‘digitaal gegaan’. De belangrijkste reden is waarschijnlijk dat het de prijs van de dienstverlening drukt. Papier, folders en baliemedewerkers van vlees en bloed zijn een stuk duurder dan websites en mailinglijsten – alhoewel de terugkerende ophef rond duurder uitvallende ICT-projecten nieuwe vragen oproepen. Tegelijk geeft dit ook wel een wat vreemd inkijkje in de drijfveren van overheidsdiensten. Immers, niet kostenverlaging op zich, maar goede dienstverlening is de kerntaak van een overheid.

De digitalisering lijkt soms te zijn doorgeslagen. Zo maakten recent de Nationale Ombudsman en de Tweede Kamer zich met betrekking tot de Belastingdienst grote zorgen over burgers die niet-digitaalvaardig zijn [1]. Ook zijn er regelmatig signalen over gemeenten die weinig aandacht hebben voor mensen die niet zo goed met een computer kunnen omgaan [2], of bijvoorbeeld geen pinpas hebben, terwijl die gemeente alleen pinbetalingen accepteert [3]. Een bijkomend probleem van de digitalisering van overheidsdiensten is dat het ambtelijk apparaat haar eigen werkprocessen niet altijd heeft aangepast aan de digitale wereld. Het gaat dan bijvoorbeeld om trage of niet-beantwoording van e-mails en WhatsApp-berichten van burgers.

Het gaat niet alleen om burgers of overheden die niet zo bedreven zijn met de computer of de moderne communicatiemaatschappij, maar ook om burgers en bedrijven die geen of een slechte internetverbinding hebben. Overheden en haar adviseurs gaan er vaak impliciet vanuit dat iedereen snel internet in huis heeft, terwijl dat lang niet overal zo is.

In de digitale relatie tussen burger en overheid zijn er dus drie struikelblokken die aandacht verdienen. De eerste is de burger die niet computervaardig is, de tweede is die van niet-adequate werkprocessen en de derde het gebrek aan internetverbinding op sommige plaatsen. Over het eerste, de burger die niet met internet overweg kan, is veel onderzoek gedaan (zie bijvoorbeeld Hage, 2015) [4], maar in mindere mate door ons. Voor het tweede aspect, de niet-adequate werkprocessen, zijn we weliswaar volop ervaringsdeskundigen, maar ook daar hebben we geen onderzoek naar gedaan.

Internettoegang

Waar we wel verstand van hebben, is de mate van beschikbaarheid van internettoegang van burgers en bedrijven. Als onderdeel van de groep plattelandsgeografen van de Rijksuniversiteit Groningen doen we al jaren onderzoek naar de beschikbaarheid van adequaat internet in plattelandsgebieden. In Nederland en, samen met anderen [5], in Europa. Als onderdeel van het promotieonderzoek van Salemink hebben we sinds 2011 een database opgebouwd van lokale internetinitiatieven in Nederland en van hun vorderingen. In Nederland zijn die initiatieven tamelijk belangrijk, omdat goed internet door de rijksoverheid niet als nutsvoorziening wordt voorzien en dus niet centraal wordt verzorgd. De twee grote netwerkbeheerders en providers, KPN en Ziggo, leggen alleen daar goede infrastructuur aan waar die commercieel rendabel te maken is. Dat betekent dat ze zich niet op het dunbevolkte platteland wagen. Dorpen worden vaak nog wel bediend door Ziggo, maar de adressen in het buitengebied moeten het meestal met de telefoonkabel van KPN doen. In de buitengebieden heeft de burger dus weinig of niets te kiezen (internet via de telefoonkabel), en de geboden snelheid is meestal laag. Doorgaans voldoet het aanbod bij lange na niet aan de doelstelling van de Europese Unie: in 2020 NGA op alle adressen NGA (Next Generation Access = >30 Mbps) [6]. De Europese doelstelling voor 2025 is nog wat ambitieuzer: overal >100Mbps, eenvoudig uit te breiden tot 1 Gbps. In de praktijk hebben adressen in het Nederlandse buitengebied die met telefoonkabel bediend worden vaak een snelheid van 1Mbps of nog minder.

Gegevens snel internet

Zoals al opgemerkt hebben we vanaf 2011 een database met burgerinitiatieven voor snel internet opgebouwd. In eerste instantie ging het om 75 geregistreerde initiatieven [7]. Gaandeweg werd de database groter. Dels omdat we nieuwe initiatieven op het spoor kwamen, deels omdat het aantal functionerende initiatieven sterk toenam. Momenteel hebben we zicht op 183 initiatieven [8]. De gegevens over de initiatieven komen uit allerlei opgaven en bronnen, in het bijzonder ook uit het media-archief LexisNexis. Aangevuld met materiaal van websites van initiatieven en documenten van overheden, stelt dit ons in staat om de vorderingen van de initiatieven door de tijd heen te volgen. Om dat systematisch te kunnen doen, hebben we een 8-stappenmodel ontwikkeld, waarin de fasen die een succesvol initiatief doorloopt vastgelegd zijn [9].

Naast de pure bottom-up initiatieven van burgers op het platteland heeft zich nog een tweede ontwikkeling voltrokken, die we ook meenemen in onze database. Het betreft initiatieven gerelateerd aan regionale kabelbedrijven en investeringsfondsen, die samenwerking zoeken met lokale burgerinitiatieven. De eerste ontwikkelingen op dat terrein vonden plaats in Overijssel, in een samenwerkingsverband van de zelfstandige regionale kabelmaatschappij Cogas en investeringsfonds CIF. Inmiddels heeft die combinatie een groot deel van het Overijsselse platteland van snel internet voorzien. In Noord-Brabant is een enigszins vergelijkbaar initiatief (Mabib, ondersteund door CIF) op nagenoeg dezelfde wijze in staat geweest veel adressen in het buitengebied aan te sluiten. In Fryslân zijn ook vergelijkbare plannen, met regionale kabelaar KabelNoord als aanjager, en met deels provinciaal geld en private leningen als financiering. Dat proces verloopt moeizaam, vanwege de grootschaligheid en de moeite die het kost om te voldoen aan Europese staatssteunregels. Ook in delen van Drenthe zijn er ontwikkelingen die hierop lijken, met name rond regionale kabelaar RENDO. In al deze gemengde initiatieven spelen lokale burgerinitiatieven een rol, niet als leidende organisatie, maar wel in de fase van vraagbundeling. Lokale groepen blijken toch het best in staat om lokaal voldoende deelname te organiseren, een noodzakelijke voorwaarde voor aanleg van een glasvezelnetwerk.

Toch zijn er grote delen van het Nederlandse platteland die niet het vooruitzicht hebben van snel internet te worden voorzien door een regionaal kabelbedrijf of door een andere organisatie. Op heel wat plekken zijn dan ook bottom-up burgerinitiatieven actief om snel internet tot stand te brengen (in het bijzonder in delen van Noord-Brabant, Drenthe en Gelderland en Noord-Holland). De vorderingen zijn echter traag. Initiatieven lopen tegen veel problemen aan. Organisatorisch, qua financiering en in hun relatie met overheden. Initiatieven zijn vaak organisatorisch kwetsbaar vanwege hun kleine schaal en vanwege de hoogwaardige kennis en kunde die ze in huis moeten hebben. De zorgen hierover hebben bijvoorbeeld in Drenthe geleid tot een door de provincie top-down opgelegd proces van fusie, maar ook tot concurrentie tussen initiatieven [10]. Financiering van het aan te leggen netwerk is vanzelfsprekend altijd een lastig punt. Soms kan gebruikgemaakt worden van provinciale of gemeentelijke subsidieregelingen (Noord-Brabant, Drenthe, in het verleden Fryslân), soms wordt er zoals gezegd samengewerkt met financiers van buiten (CIF, maar ook buitenlandse investeerders, bijvoorbeeld in de gemeente Westerveld [11]). Tenslotte worstelen veel initiatieven met de positie van hun regionale overheid. Overheden hebben de neiging eerst de zaak aan te kijken om vervolgens (goedbedoeld) ondersteunend beleid te ontwikkelen. Dat beleid sluit meestal niet helemaal aan bij waar de al bestaande initiatieven tot op dat moment mee bezig zijn (technische voorwaarden, financieringsvoorwaarden, vereiste schaalgrootte, et cetera). Lokale aanpakken krijgen dan ineens te maken met generiek beleid.

Stand van zaken

Op onderstaande bijgaande kaart is de stand van zaken per 10 september 2017 weergegeven. Op die kaart is te zien dat er op veel plaatsen initiatieven zijn, die deels succesvol zijn of zullen zijn, en deels ook niet. Vergelijking met de kaart van 2016 laat zien dat er vorderingen zijn, maar niet snel en niet veel. Maar daarnaast zijn er ook gebieden waar geen burgerinitiatief actief is, of waar geen vordering wordt gemaakt en ook niet op andere wijze vooruitgang is. In onze rapportage voor het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) van voorjaar 2018 [12] hebben we die gebieden blanco gebieden genoemd. In dergelijke gebieden wonen burgers en er zijn bedrijven gevestigd die niet zonder goede internetverbindingen kunnen, maar ze zijn niet goed zelf in staat zijn die voorziening te realiseren. Het gaat vaak om gebieden die economisch en sociaal al wat zwakker zijn en juist dat is de reden dat er bottom-up niet gemakkelijk iets van de grond komt. Omgekeerd heeft het ontbreken van goed internet ook weer negatieve gevolgen voor de digitale vaardigheden van de burgers in die gebieden. Een belangrijke consequentie is dat een dergelijk gebied in een verdere neerwaartse ontwikkelingsspiraal terecht kan komen.


Overzichtskaart blanco gebieden

Op de kaart is te zien dat er op veel plaatsen initiatieven zijn, die deels succesvol zijn of zullen zijn, en deels ook niet. (Klik op illustratie voor vergroting)

De overheid heeft dus op een aantal manieren te maken met het ontbreken van goed internet in delen van het platteland. De eerste is dat ze nationaal, regionaal en lokaal een rol heeft in het alsnog tot stand brengen van een adequate digitale infrastructuur. Het liefst zagen we dat de Rijksoverheid digitale ontsluiting als nutsvoorziening bestempeld en een plan maakt hoe die nutsvoorziening gerealiseerd kan worden. Maar ook zonder nutsvoorziening hebben overheden een rol te spelen in blanco gebieden, her en der gebeurt dat ook, met name door lokale en nog meer door provinciale overheden. Groningen, Fryslân, Gelderland, Drenthe en Noord-Brabant hebben al veel energie gestoken in het creëren van glasvezelnetwerken in het buitengebied, ook al zijn ze niet altijd succesvol geweest. Een punt van aarzeling is, naast dat het veel geld kost, de vrees voor overtreding van staatssteunregels. In de praktijk kan er vaak meer dan wordt gedacht en het zou goed zijn als het ministerie van EZK hier publiekelijk aandacht aan besteed.

Naast haar rol als facilitator van goede digitale netwerken in het buitengebied, is er ook een andere rol. Overheden moeten zich in hun communicatie met burgers en bedrijven realiseren dat lang niet iedereen digitaalvaardig is en dat lang niet iedereen toegang heeft tot een goede internetverbinding. Dat betekent dat websites en applicaties bij voorkeur ‘licht’ moeten zijn (zo weinig mogelijk grafische kunststukjes, foto’s en kleurenkaarten). Het betekent ook dat informatie en formulieren ook op papier beschikbaar moeten zijn, ook om te voorkomen dat de kloof met de burger nog eens extra vergroot wordt. Iets dergelijks geldt ook voor de mogelijkheid met contant geld aan de balie te betalen. Dat dit onveilig zou zijn is een gelegenheidsargument. Er is nog nooit een gemeentehuis beroofd. Natuurlijk moeten burgers en bedrijven afspraken met overheden kunnen maken op andere wijzen dan enkel digitaal. Het begint echter allemaal met dat overheden zich moeten realiseren dat niet iedereen goed internet ter beschikking heeft, of er vaardig mee is.

[1] De Nationale Ombudsman, Hoezo MijnOverheid? Rapportnummer: 2017/098. Den Haag, 6 september 2017, en het Kamerdebat daarover van 1 februari 2018
[2] Bijvoorbeeld de gemeente Haren
[3] Kamer wil debat over contant betalen op gemeentehuis en Ollongren: uitzonderingen op ‘pin only’ toestaan
[4] Hage, M. (2015) How can online communication enhance older adults’ social connectivity? Implementation and adoption issues. Groningen: University of Groningen, SOM research school
[5] Binnen het Interreg project CORA: COnnecting Rural Areas with digital infrastructure and services. Zie http://www.northsearegion.eu/cora
[6] ateneKOM. Study on National Broadband Plans in the EU-28. Berlin, 2017 (doi: 10.2759/340045)
[7] Salemink, K., & Strijker, D. (2012). Breedband op het platteland: Rapportage voor Woon- en Leefbaarheidsbasisplan Oost-Groningen. Groningen: RUG-FRW.
[8] Salemink,K. & D. Strijker (2018). Digitaal platteland. White paper over de digitale ontsluiting van het platteland. URSI Research Report 362
[9] Salemink, K., Strijker, D. (2015). Breedbandcoöperaties op het platteland: Leerscholen voor Next Generation Plattelandsontwikkeling. Bestuurskunde 24 (2), 40-50
[10] Salemink. K., A.J.E. Edzes en S. Kasten (2016) Stand van zaken Breedbandinitiatieven Drenthe. Groningen: URSI, University of Groningen.
[11] Geld beschikbaar voor aanleg glasvezel in gemeente Westerveld
[12] Deze white paper is op het moment van schrijven nog niet openbaar gemaakt

Dirk Strijker is hoogleraar Plattelandsontwikkeling en Koen Salemink is postdoc onderzoeker, beiden verbonden aan Faculteit Ruimtelijke Wetenschappen van de Rijksuniversiteit Groningen. Ze zijn beiden al een lange periode actief in onderzoek naar (gebrek aan) breedband op het platteland en de rol van lokale initiatieven daarin.

tags: , ,

- - - - -

De met een * gemarkeerde velden zijn verplicht. U ziet eerst een voorbeeld en daarna kunt u uw bijdrage definitief plaatsen. Uw e-mailadres wordt niet op de site getoond. Reacties zonder achternaam worden verwijderd. Anoniem reageren alleen in uitzonderlijke gevallen in overleg met de redactie.