Impact van data op bestuur landt in de wetenschap

De aangezwengelde kritiek op de klassieke beleidscyclus legde de kiem voor een mogelijk nieuw bestuursmodel. Tijdens de opening van het iBestuur Academisch Jaar werd de Triple Tower Canvas aan de tand gevoeld. Volmaakt is het op data en maatschappelijke dynamiek gestoelde model nog niet, maar het debat is er niet minder levendig om.

Het is snel gegaan na de aanklacht vorig najaar van Jan van Ginkel en Paul Strijp tegen de klassieke beleidscyclus, die in menig publieke organisatie nog altijd de basis vormt voor de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Het door de loco-provinciesecretaris en concerndirecteur in Zuid-Holland respectievelijk de data- en organisatiestrateeg in Noord-Holland veroorzaakte rumoer – overigens op persoonlijke titel – leidde dit voorjaar van een design sprint met deskundigen tot het ontwerp van een fris bestuurskundig model: de Triple Tower Canvas. Aanleiding voor iBestuur om dit vanuit de praktijk aangereikte model tijdens de opening van het eerste iBestuur Academisch Jaar op zijn wetenschappelijke potentie te toetsen.

De Triple Tower Canvas in het kort: de aanpak van maatschappelijke thema’s als de energietransitie, klimaatadaptatie, woningnood en sociale inclusie beklijft niet in gestolde beleidsnota’s. Een continu herijkingsproces is nodig op basis van data en ervaringen. “Beleid maken”, vat Van Ginkel samen, “is een bureaucratische filtering van de werkelijkheid. Het frame van de beleidscyclus, dat we nu al tientallen jaren hanteren, voldoet niet. De maatschappelijke opgave ligt buiten op straat bij echte burgers en bedrijven. De wereld verandert in een veel sneller tempo dan de trage beleidscyclus van vier tot vijf jaar kan vatten.”
Ook de onlangs naar de Kamer gestuurde I-strategie Rijk slaat in Van Ginkels ogen op dit punt de plank volledig mis. “De inzet van data wordt toegevoegd aan de traditionele beleidscyclus. Het beleidsdenken wordt verheerlijkt. Daar schrik ik van. Dit is echt een gemiste kans.”

Grip

Het Triple Tower Canvas-model, zo laat Van Ginkel zien, bevat drie ankers: de maatschappelijke opgave zoals die door mensen buiten wordt beleefd, de moraal (door bestuur en politiek te benoemen publieke waarden) en de grote hoeveelheid beschikbare data. Het pointillistische canvas is een metafoor voor de beweeglijke en vibrerende meervoudige werkelijkheid. De nieuwe bestuurskundige ordening is bedoeld om grip op deze glibberige, complexe en haakse realiteit te krijgen; waar de woningbouwopgave bijvoorbeeld wringt met een betere biodiversiteit. “Als je denkt er grip op te hebben, is de werkelijkheid alweer veranderd”, zegt Van Ginkel. De echte intelligentie zit niet in een beleidsnota, maar in de uitvoering en monitoring. De rijkdom aan data die daar wordt vergaard, is een ‘kijklens’ op de maatschappelijke opgaven en vast te stellen publieke waarden. “Naast data en algoritmes gaat het immers om wat we maatschappelijk vinden. We hebben dit model speciaal bedacht om daar vorm aan te geven. Om aan te geven dat we zeker behoefte hebben aan visie en richting.”

Om het concreet te maken een voorbeeld uit de eigen provinciekeuken. Zuid-Holland doet een proef met intelligente verkeersregelinstallaties in het glastuinbouwrijke Westland. Als daar meerdere vrachtwagens achter elkaar rijden, springt het stoplicht op groen en kan het transport in één groene golf doorstromen. Dat is goed voor de bereikbaarheid en voor minder uitstoot. Maar wat er als er van rechts een rouwstoet komt? Rouwverwerking, illustreert Van Ginkel, staat ook voor een bepaalde maatschappelijke waarde. “Wie moet het stoplicht dan voorrang geven? Het antwoord op deze vraag gaat niet over techniek, maar vraagt om een politiek-bestuurlijk antwoord. Dat is de crux van ons model, namelijk dat het daar nadrukkelijk een beroep op doet. Dat is waar bestuur en politiek voor zijn gemaakt. We willen daar een hartstochtelijk pleidooi voor houden. Ik roep de hele publieke sector, dus inclusief mezelf, op ons radicaal te richten op de opgaven van echte mensen. We zijn nog te veel bezig met vraagstukken die daar niet echt over gaan.”

Reuring

Voor de verdere ontwikkeling van het Triple Tower Canvas-model doet Van Ginkel een oproep aan de bestuurskundige wetenschap. “Ga het model verder uitwerken, zodat de publieke sector de bestuurskundige handvatten krijgt om de digitale transformatie vorm te geven. Probeer een beweging op gang te brengen, en maak reuring, veel reuring. Alleen wat data-analyse erbij doen, is beslist onvoldoende. Er is een totaal ander model nodig.” In een eerste academische toetsing ontmoet het Triple Tower Canvas echter een volgens eigen zeggen ‘wat knorrige en conservatieve’ hoogleraar bestuurskunde Martijn van der Steen. “Er is veel voor het model te zeggen. Het model hoeft ook niet kloppend te zijn, maar kan al navigatie bieden om een uitweg te vinden in de complexiteit van de huidige maatschappelijke opgaven.” Bestuurskundig gezien heeft de hoogleraar echter wezenlijke bezwaren. “Data benutten is een heel goed idee, maar er zijn simpelere manieren om data meer invloed te geven, en dat kan gewoon in een meer reguliere beleidscyclus. Belangrijker vind ik dat de kern van het model – werken en denken vanuit de maatschappelijke opgave – sowieso gewoon moet. Bij elk beleid, datagestuurd of niet. Dat is dus geen kwestie van data maar van goed bestuur. Ik ben het er dus zeer mee eens dat we niet vanuit organisaties maar vanuit het maatschappelijke vraagstuk zelf moeten denken. Data kunnen inzicht geven in wat het vraagstuk precies behelst. Wel moet het perspectief niet te smal zijn, dat wil zeggen dat je een goed beeld moet hebben van wie er bij het vraagstuk betrokken zijn en met wie je de samenwerking moet zoeken.”

Ook ondersteunt Van der Steen de oproep om de uitvoering een veel centralere rol in de beleidsvorming te geven. Hij signaleert dat uitvoeringsorganisaties veel kennis in huis hebben en scherper weten wat er speelt dan de beleidsambtenaren op het departement. “Laat de uitvoering bij die vraagstukken vooroplopen en niet blind uitvoeren wat het beleid heeft bedacht maar zelf het beleid mede maken en continu bijstellen.” Als voorbeeld noemt Van der Van Steen de veel prominentere rol die waterschappen kunnen spelen in het klimaatbeleid. Van belang is volgens hem ook om daarbij te onderkennen dat er veel partijen zijn die over omvangrijke datasets beschikken, zoals de grote techbedrijven, die heel ver weg staan van de overheid en geen standaardonderdeel vormen van het repertoire om maatschappelijke vraagstukken te tackelen. “Dat moet beter. Iedereen die kan bijdragen, moet mee kunnen doen, ook dat soort partijen. Net zoals je burgers die in hun eigen omgeving metingen doen, bij het beleid kunt betrekken. Schakel partijen in die toegevoegde waarde bieden en kijk niet alleen naar de partijen die er toevallig al zijn of die je kent. Je moet het speelveld wijd open zetten. Toch, en daarom noem ik mezelf wat conservatief, denk ik dat je daarvoor aan de beleidscyclus zelf niet veel hoeft te doen. Dat kan nu allemaal ook. Je moet het alleen wèl doen.”

Ongeduldig

Het realiseren van een nieuw bestuursmodel, stelt voorzitter Corien Prins van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR), is makkelijker gezegd dan gedaan, “maar ook ik ben ongeduldig en vind het cruciaal om dit idee verder uit te werken en deze stap te doordenken.” Vanuit juridisch perspectief, aldus Prins, is nog wel het een en ander nodig. Aan data, weet ze als hoogleraar Recht en Informatisering, kleven volop haken en ogen. “Er zijn steeds meer ongericht verzamelde data. Vroeger vroegen we de burger uit, nu kopen we data in. Je moet dan drie keer nadenken over de kwaliteit van deze data. In de supermarkt kijk je naar de houdbaarheidsdatum en weet je dat de kwaliteit van een product is gegarandeerd. Ik vraag overheden wel eens of ze hun datasets ook op houdbaarheid controleren. Het antwoord is vaak dat ze daar niet over na hebben gedacht. Terwijl het geen simpele datasets zijn. Sommige data typeren, profileren en discrimineren soms mensen. Data zijn soms geanonimiseerd, maar iedereen die enig verstand van technologie heeft, weet dat data altijd tot individuen te herleiden zijn. Bij een bestuursmodel dat op een datacyclus is gebaseerd, moet je al deze aspecten overdenken en de belangen van burgers borgen.”

Ook is het essentieel, vindt Prins, goed na te denken over met welke partijen je als overheid in zee gaat. “Voor data worden we in grote mate afhankelijk van platforms en techbedrijven aan de andere kant van de oceaan. Deze partijen krijgen steeds meer invloed op publieke waarden, zoals bijvoorbeeld onderwijsvrijheid. Dat speelt niet alleen op de universiteit waar ik werk, maar overal. De rechterlijke macht en het openbaar ministerie hebben veel van hun datasystemen geoutsourcet naar de private sector. Als de rechtbank onderzoek voor kwaliteitsanalyses wil doen, moet ze een flinke som geld betalen om deze data beschikbaar te krijgen. Deze private partijen hoeven van mij niet per se de deur uit. Maar als we in toenemende mate willen bouwen op data, moeten we beseffen dat een te grote afhankelijkheid van private partijen financiële consequenties heeft. In het debat over de overstap naar een datacyclus is dit punt zeer relevant. Contractueel zul je de beschikking over je data als overheid heel goed moeten regelen.”

Dezelfde alertheid is geboden bij algoritmes, stelt Prins. “Als wetgeving in een ICT-systeem terechtkomt, gaat daar een vertaalslag overheen. Veel open normen worden op dat moment immers nader geïnterpreteerd. Wie controleert of deze omzetting correct is verlopen? Je moet daar heel scherp op zijn. Het is niet alsof je met een ander instrument hetzelfde doet.” Aan de andere kant constateert Prins dat de overheid na de Toeslagenaffaire en het door de rechter afgeschoten fraudedetectiesysteem SyRi in een kramp lijkt te zitten als het om AI gaat. “Daar wil men voorlopig niet meer aan beginnen. Ik zou zeggen: laat je niet leiden door angst. We zijn allemaal professionals. Dat vraagt om een open vizier en kritisch bewustzijn, maar niet om angst. Vraag in een veel eerder stadium aan de jurist of iets kan of mag. Het recht is een belangrijke normerende waarde vooraf. Daarom zou ik in het model publieke waarden als anker op de eerste plek zetten. Het gaat om fundamentele rechten. Als jurist zeg ik dan: ga ervoor maar pas wel op.”