Waarom zitten gemeenten vooral op Twitter?

Twitter wordt het meest gebruikt, terwijl slechts 9% van de volwassen bevolking er gebruik van maakt. | Beeld: Twitter

Communicatie met de overheid vindt steeds meer digitaal plaats. Maar niet elke gemeente doet dit op dezelfde manier. Grotere gemeenten hebben bijvoorbeeld meer middelen en personeel om hierin te investeren. Maar de beslissing om nieuwe technologie te gaan gebruiken hangt ook sterk af van het moment in de tijd.
In dit artikel bespreek ik de belangrijkste overwegingen bij de keuze voor digitalisering aan de hand van recent onderzoek dat ik deed naar digitalisering bij Nederlandse gemeenten.

Bij publieke waardecreatie gaat het om meer dan kosteneffectiviteit.

ICT-ontwikkelingen beïnvloeden tegenwoordig alle aspecten van het contact tussen overheid en burger– een ontwikkeling die sinds COVID-19 verder in een stroomversnelling is geraakt. Maar deze ontwikkeling gaat allesbehalve geleidelijk, en er zijn grote verschillen tussen gemeentes. Daarnaast draait digitalisering vaak primair om kostenbesparing. Je hoeft niet meer alles te printen, en de meeste paspoortaanvragen gaan via een online portal. En, ook simpel: stel je vraag aan Burgerzaken voortaan via Twitter.

Publieke waardecreatie

Maar bij publieke waardecreatie gaat het om meer dan kosteneffectiviteit: het gaat om maatschappelijke meerwaarde, om een legitimerende omgeving, én het bewaken en respecteren van de operationele capaciteit. Is die portal voor de paspoortaanvraag inderdaad goed voor de publieke waardecreatie als geheel, of is het alleen kostenbesparend omdat er niemand aan het loket hoeft te zitten? En bereik je wel alle burgers als je op Twitter zit?

Het belang van context

Er zijn vier verschillende contexten die bepalen waarom verschillen in de mate van digitalisering bij gemeenten optreden:

• De demografische en socio-economische context. Grotere gemeenten hebben meer mogelijkheden om te investeren en kenniscapaciteit te ontwikkelen – bij uitstek twee elementen die nodig zijn bij digitalisering. Dit is een redenering waarvoor veel bewijs is gevonden. Ook lijken ouderen minder begaan te zijn met digitale middelen, waardoor de behoefte aan digitalisering bij ‘grijze’ gemeenten minder is; dit geldt ook voor de afwezigheid van hoger opgeleiden en IT’ers.
• De institutionele context. Dit gaat over het effect van bestaande structuren (bijv. regels en normen) binnen publieke organisaties op digitalisering. Zo zou een gemeentelijke herindeling een momentum kunnen creëren voor de inrichten van een ICT-infrastructuur. Voor dienstverlening werden enkele effecten gevonden, maar deze effecten waren niet zichtbaar voor burgerparticipatie. Ook werd er geen verband gevonden met de vermogenspositie en de innovatiekracht van de gemeente – in lijn met eerder onderzoek (zie bijv. Silva et al., 2019). Wel werd vastgesteld dat gemeenten die al langer op Twitter zitten, het platform meer voor interactie lijken te gebruiken.
• De politieke context. Mijn resultaten laten zien dat gemeenten worden beïnvloed door de politieke voorkeuren. Ik vond effecten voor de politieke oriëntatie van het openbaar bestuur voor de gemeente en voor fragmentatie binnen de raad. Ten eerste zetten linkse partijen over het algemeen meer in op transparantie en het informeren van burgers – iets waarvoor sociale media zich ook lenen. Daarnaast is er een rol weggelegd voor politieke fragmentatie, de mate waarin de macht is verspreid over verschillende partijen binnen de lokale politiek. In een versnipperde raad klinken veel verschillende geluiden, en gemeenten met meer politieke concurrentie zouden sociale media kunnen gebruiken om actiever te communiceren. Machtsversplintering zou zo een aanjager kunnen zijn van actiever gebruik van sociale media.
• De technologische context. Hier betreft dit met name de verschillen tussen verschillende sociale mediaplatforms Op Facebook oogsten gemeenten bijvoorbeeld over het algemeen de meeste reacties. Dit is te verklaren door het schaalvoordeel dat Facebook heeft ten opzichte van andere platforms, dat zich uit in aantallen gebruikers en in de breedte van de bereikte doelgroep. LinkedIn is bijvoorbeeld relatief smaller, en Instagram is juist relatief nieuw; daarom doen deze platforms het beduidend minder goed. Dit past bij andere kenschetsen in eerdere literatuur: Instagram lijkt vooral ‘likes’ uit te lokken, en gebruikers op LinkedIn lijken vooral uit op het bewaken van het eigen imago, en niet zozeer op inhoudelijk contact.

Keuze

Wat geeft voor gemeenten de doorslag bij de keuze voor nieuwe communicatietechnologieën? In hoeverre herkennen we deze verschillende contexten nog meer bij Nederlandse gemeenten? In recent gepubliceerd onderzoek behandel ik deze vraag aan de hand van de opkomst van drie technologieën tussen 1994 en 2018: de website, Twitter, en YouTube. In hoeverre hebben de beschreven contexten invloed gehad op de snelheid waarmee gemeenten ervoor hebben gekozen om deze technologieën te gaan gebruiken?

Onderstaande figuur toont de resultaten van de zogeheten Kaplan-Meierschattingen voor de gemeentelijke ingebruikname van websites, Twitter en YouTube door gemeenten (maanden). De X-as toont de ‘overlevingsduur’ voor het betreffende interval (in maanden). We zien de cumulatieve kans op ingebruikname op de Y-as.

Twitter grote winnaar

Uit de analyse blijkt dat Nederlandse gemeenten relatief snel kiezen voor Twitter, op grotere afstand gevolgd door websites en YouTube. De snelle keuze voor Twitter kan worden toegeschreven aan de opkomst ervan in een periode waarin het internet al lang en breed was ingebed in bestaande routines, zowel bij werknemers als bij burgers en bedrijven. In de jaren ’90, bij de opkomst van internet, was voor veel gemeenten juist nog onduidelijk wat ze precies konden winnen. Daarom is patroon bij websites ook wat aarzelender.

YouTube lijkt in dit opzicht zelfs nog verder achter te blijven. Dit kan te wijten zijn aan het gegeven dat de video-content van het kanaal een minder duidelijke match heeft met de bestaande praktijken binnen een gemeente. Met zijn korte berichten leent Twitter zich op het oog beter voor bijvoorbeeld vraag en antwoord, en dat is iets waarmee een directie Dienstverlening van een gemeente dag in dag uit mee bezig is.

Tijdgeest

Los van praktische toepasbaarheid lijkt de tijdgeest echter een allesbepalende rol te spelen bij de keuze voor deze technologieën. Het aantal nieuwe accountregistraties door gemeenten gaat vrijwel parallel aan de media-aandacht voor de technologie. Het effect hiervan overstijgt zelfs geijkte argumenten zoals gemeentegrootte. Het lijkt bij de keuze voor Twitter, YouTube, of websites, dus bijna alsof gemeenten het belangrijkste vinden om het gesprek van de dag te volgen, of het nu gaat om websites, Twitter, of YouTube.

Alle burgers bereiken

Digitalisering van Nederlandse gemeenten maakt geen geleidelijke en uniforme ontwikkeling door, en er is een brede waaier aan factoren die bepaalt wanneer gemeenten een nieuwe technologie in gebruik nemen. Bovendien kan onze kijk op technologie in de loop van de tijd sterk veranderen, zoals blijkt uit het voorbeeld van websites, Twitter, en YouTube.

Het is essentieel om de mogelijke kosten en baten van digitalisering kritisch tegen elkaar af te wegen. Dat YouTube zo weinig wordt gebruikt is in eerste instantie logisch: het heeft geen duidelijke match met bestaande werkroutines van een gemeente. Tegelijkertijd laat onderzoek door Newcom zien dat Nederlanders tegenwoordig aanzienlijk minder gebruik maken van Twitter (9% van de volwassen bevolking) dan van YouTube (20% van de bevolking).

Alleen door verschillende technologieën te combineren krijg je grip op het online ecosysteem.

Waarom zitten dan tóch vrijwel alle gemeenten op Twitter, en is een aanzienlijk kleiner deel actief op YouTube? Is de gemeente er niet voor álle burgers?

Geen óf-óf

Er ligt een belangrijke taak voor publieke organisaties om verschillende online communicatiemogelijkheden, hun specifieke kenmerken en de bereikte gebruikers onderzoeken. Hierbij is het geen kwestie van óf-óf: alleen door verschillende technologieën te combineren krijg je grip op het online ecosysteem van verschillende sociale media en gebruikersgroepen. Net zoals het best verstandig kan zijn om naast je online portal evengoed een loket open te houden, aangezien het loket toch een deel van de bevolking blijft dienen die haar zaken júist liever fysiek afhandelt.

En alleen op die manier blijf je als dienstverlenende organisatie in contact te blijven met zoveel mogelijk delen van de bevolking, en op die manier publieke waarde te kunnen creëren.

Bram Faber is onderzoeker aan de VU Amsterdam. Hij promoveerde 6 juli jl. op zijn onderzoek ‘E-Government in Local Public Sector Management and Accounting’.