De Wet open overheid is met brede steun in de Tweede Kamer aangenomen. Recentelijk verscheen het tweede deel van de impactanalyse over deze initiatiefwet door ABDTOPConsult. De conclusies zijn buitengewoon somber. Invoering van de Wet open overheid (Woo) zou miljarden euro’s gaan kosten en de inzet vergen van vele duizenden fte’s. Bij nadere beschouwing zijn er echter grote bezwaren in te brengen tegen deze ambtelijke analyse.
1. De impactanalyse miskent de lessen van de geschiedenis.
Enig historisch bewustzijn kan soms behulpzaam zijn om zaken in een breder perspectief te plaatsen. Ook de huidige Wob kon slechts met de grootst mogelijke moeite tot stand komen. Het gehele wetgevingsproces besloeg meer dan 10 jaar totdat de wet uiteindelijk in 1980 ingevoerd werd.
Barend Biesheuvel verzuchtte in een terugblik op zijn premierschap: ‘Wat ik in twee jaar heb ervaren aan weerstanden uit ambtelijke kring; dat was formidabel.’ Volgens voormalig RVD-directeur Gijs van der Wiel hebben de departementen op alle mogelijke fronten spoken gezien als het gaat om invoering van de Wob. ‘Je kreeg nota’s en schetsen dat er op ieder departement wel 50 man extra personeel bij moest komen. Op iedere afdeling moest wel iemand komen te zitten die inlichtingen kon verschaffen.’
Ook in de Ministerraad zijn er harde noten gekraakt over het thema. Premier Den Uyl stelde: ‘De vierde macht is een werkelijkheid; de macht van het ambtenarenkorps is groot. Door een grotere openbaarheid is de werkelijke invloed van de ambtenaar verifieerbaar en te controleren.’ (MR, 26 augustus 1974).
Op 9 mei 1975 komt het ontwerp opnieuw aan de orde in de Ministerraad. Over de inbreng van minister Van Agt over het wetsontwerp wordt onder meer genotuleerd: ‘Ten aanzien van het recht op informatie vreest spreker dat een overbelasting van het ambtelijk apparaat en de bewindslieden het gevolg zal zijn.’
Uiteindelijk verdedigde premier Den Uyl het wetsontwerp met succes in de Tweede Kamer. ‘Het bestuur verliest daarmee zijn informatiemonopolie.’ Het wetsontwerp werd in februari 1977 in de Tweede Kamer met algemene stemmen aangenomen. Zijn opvolger Van Agt gaf later toe dat hij de Wob vervolgens ‘met lange tanden’ aan de Eerste Kamer had aangeboden. De invoering van de Wob vond uiteindelijk plaats in 1980, met een beperkte herziening in 1992.
Nota bene: Verschillende evaluatiecommissies hebben sindsdien geconstateerd dat de gevreesde overbelasting van het ambtelijk apparaat zich in de praktijk niet heeft voorgedaan.
2. De impactanalyse is één grote oefening in navelstaren.
Men heeft ervoor gekozen om uitsluitend ambtenaren te horen plus een aantal verklaarde tegenstanders van de Wet open overheid zoals VNG en VNO–NCW. Er is bewust gekozen om geen andere betrokkenen te bevragen die voorstander zijn van de Wet open overheid, zoals onderzoeksjournalisten of de Open State Foundation, terwijl daar wel degelijk relevante kennis en ervaring zit.
Topambtenaren bevroegen andere ambtenaren over hun mening en inschatting. In zekere zin is hier de kalkoen bevraagd over het kerstmenu. Er is uitsluitend gekeken naar de effecten die de Woo op de overheid zal hebben. Maar de Wet open overheid is er voor de burger en de samenleving, daarvoor ‘dient’ de overheid.
Geen woord wordt gewijd aan de maatschappelijke impact, aan de voordelen van openbaarheid, aan de reinigende werking van openbaarheid, aan de vele voorbeelden waarbij via openbaarheid misstanden aan de kaak werden gesteld, aan de voorbeelden waarbij via openbaarheid verspilling van belastinggeld werd aangetoond, aan het belang van transparantie in een democratie.
Aan het belang van Open Overheid wijdt het kabinet mooie woorden, maar het Actieprogramma Open Overheid moet het doen met de spreekwoordelijke ‘vijf man en een paardenkop’ en een budget dat in geen enkele verhouding staat tot de geformuleerde ambities. Hieronder enkele voorbeelden van zaken die de overheid niet openbaar wilde maken (kst. 30214):
• Politieprestatiecontracten
• Ingrepen door de overheden in onderzoeksrapporten alvorens ze verschijnen
• Overheidscontracten met private bedrijven als Ballast, KPMG of Pink
• Rechtmatigheidsonderzoeken naar de jaarrekeningen van bijvoorbeeld gemeenten
• Aanbestedingen van bijvoorbeeld de Noord-Zuid-lijn
• Documenten nodig voor een reconstructie van de verzelfstandiging van het ABP
• Ziekenhuisinfecties en andere kwaliteitsindicatoren in de zorgsector
• Hygiëne in slagerijen
• Gifstoffen in voedsel
De Wet open overheid is er om burgers meer inzicht te geven in wat de overheid doet met hun belastinggeld. Een impactanalyse die geen oog heeft voor de maatschappelijke baten en die alleen maar gericht is op het uitvergroten van de bureaucratische bezwaren is weinig geloofwaardig.
Nu is het kleuren, selecteren, uitvergroten of weglaten van informatie een bekend fenomeen dat veelvuldig wordt toegepast in de bureaucratie. Prof. Mirko Noordegraaf concludeerde eerder dat de belangrijkste rationaliteit van topambtenaren gelegen is in ‘het uit de wind houden van de minister’.
Ook prof. Rudy Andeweg stelt dat de informatievoorziening van het kabinet aan de Kamer zelden evenwichtig is. Informatie die een kabinetsstandpunt zou kunnen verzwakken, wordt volgens hem bij voorkeur niet aan de Kamer verstrekt: ‘Kritische rapporten van onderzoeksbureaus verdwijnen in een bureaula of worden in de vorm van een eenzijdige samenvatting aan de Kamer gestuurd.’
Deze impactanalyse is doordrenkt van gekleurde informatie. De politieke bezwaren van de tegenstanders van de Woo krijgen alle ruimte; de argumenten van voorstanders worden gemarginaliseerd of domweg genegeerd.
3. Het échte probleem wordt niet besproken in de impactanalyse.
De afgelopen decennia hebben ruim 30 parlementaire enquêtes en onderzoeken plaatsgevonden. In ongeveer de helft van de gevallen werd geconstateerd dat het parlement niet adequaat is geïnformeerd.
‘De overheid heeft haar documentaire informatievoorziening niet op orde. De commissie heeft informatie regelmatig ontijdig, incompleet en in sommige gevallen zelfs incorrect ontvangen. Departementen hebben hun (digitale) archieven niet op orde (…) en het is op z’n zachtst gezegd opvallend dat in sommige gevoelige kwesties er zelfs helemaal geen documentatie voorhanden is.‘ (Commissie Elias).
Afhandeling van een Wob-verzoek kost in Nederland het vijfvoudige van omringende landen; hetgeen toch echt voor een belangrijk deel is toe te schrijven aan het gebrekkig informatiebeheer. Het informatieregister uit de Wet open overheid kan een opstap zijn om ook het intern beheer beter op orde te krijgen. De impactanalyse wimpelt het weg.
4. De impactanalyse maakt een karikatuur van het informatieregister.
De opstellers van de impactanalyse kiezen bewust voor een strikt formeel-juridische interpretatie van de toepassing van het informatieregister. Daarin zouden alle mails en alle brieven van bijvoorbeeld de Belastingdienst opgenomen moeten worden. ‘Die interpretatie is in hoge mate bepalend voor de uitkomsten van onze quick scan.’
Ze constateren tegelijkertijd dat de indieners een andere bedoeling en uitwerking voor ogen hebben, maar trekken daaruit geen consequenties. Ze negeren daarmee het feit dat deze bedoeling van de indieners als blijkend uit de parlementaire geschiedenis een belangrijke rol speelt bij de implementatie van de wet en de toekomstige rechterlijke oordeelsvorming daarover.
Brieven van de belastingdienst zullen niet opgenomen worden in het informatieregister. De indieners willen koersen op een geleidelijke invoering van het informatieregister waarbij aangesloten wordt bij – om andere redenen noodzakelijke – vernieuwingsoperaties op het gebied van ICT.
Zie het Digitaal Stelsel Omgevingswet dat feitelijk een opstap is naar een Informatieregister op ruimtelijk gebied. De Minister van BZK en de uitvoerders hadden de opdracht aldus kunnen inzetten: ‘Maak een impactanalyse van de huidige Woo die recht doet aan de brede steun van de Tweede Kamer voor dit wetsontwerp, die de maatschappelijke baten van meer openbaarheid maximaliseert en tegelijkertijd de invoeringskosten van deze wet zoveel mogelijk beperkt.’
De opdrachtgever en de uitvoerders van deze impactanalyse hebben er echter voor gekozen de opdracht zo negatief mogelijk te interpreteren: ‘Maak een impactanalyse van een strikt formeel-juridische interpretatie van de Woo, waarbij de reikwijdte, de bezwaren en kosten maximaal uitvergroot worden.’ In andere landen noemen ze dit ‘contempt of parliament’.
5. De impactanalyse miskent het belang van wettelijke verankering.
De auteurs betwijfelen of het wetgevingsinstrument in deze fase het geschikte instrument is. ‘Een weloverwogen aanpak waarbij met behulp van pilots en concrete maatregelen stapsgewijs wordt verkend wat mogelijk is en wat toegevoegde waarde heeft.’
Op het eerste gezicht lijkt een dergelijke aanbeveling interessant, zoals het rapport ook verder nog enkele zinvolle overwegingen bevat. Daarbij is het wel goed te beseffen dat dit bezwaar ook in 1972 al aangevoerd werd tegen de huidige Wob door betrokken topambtenaar Van Duyne: ‘Zonder wet kan men zelfs beter experimenteren, van de ervaringen leren en de resultaten vastleggen in interne instructies.’
De ambtenaren van ABDTOPConsult zouden 45 jaar later echter beter kunnen weten. Deze aanbeveling negeert het feit dat een Wet open overheid een noodzakelijke wettelijke stok achter de deur is voor het in gang zetten van deze ontwikkelingen.
Noodzakelijk omdat alle indringende rapporten, adviezen, conclusies en aanbevelingen uit Parlementaire Enquêtecommissies, de Algemene Rekenkamer, de Raad voor het openbaar bestuur, het Nationaal Archief en de Erfgoedinspectie van de afgelopen 25 jaar, niet tot betekenisvolle verbeteringen op het gebied van transparantie en informatiebeheer hebben geleid.
Telkens een nieuw advies, telkens een nieuw kamerdebat, telkens een regering die beterschap belooft en toezeggingen doet. Er is genoeg verkend en geconcludeerd. Eigenlijk ontbreken er in deze conclusie maar twee begrippen: wetgeving en werken. ‘Een weloverwogen aanpak waarbij met behulp van wetgeving, pilots en concrete maatregelen stapsgewijs wordt gewerkt aan wat mogelijk is en wat toegevoegde waarde heeft.’ Dat zou een geloofwaardiger conclusie zijn.
Ten slotte. Vlak na de instemming van de Tweede Kamer voorspelde Vrij Nederland dat alle tegenkrachten tegen de Wet open overheid gemobiliseerd zouden worden. Dat is nu gebeurd. Het is aan de Eerste Kamer om tot een passend oordeel te komen.
Mr. dr. Guido Enthoven is oprichter van het Instituut Maatschappelijke Innovatie. Hij promoveerde in 2011 op het proefschrift ‘Hoe vertellen we het de Kamer’, over de informatierelatie tussen regering en parlement.
