De invoering van de Omgevingswet heeft wat voeten in de aarde. Zo moet een woud van regels en teksten op elkaar afgestemd worden, maar gelukkig is er licht in de tunnel.
De Omgevingswet, die op 1 januari 2021 in werking treedt, geeft gemeenten meer mogelijkheden om ambities in de fysieke leefomgeving te realiseren. Dit kan met nieuwe juridische en digitale instrumenten, meer bestuurlijke afwegingsruimte en een andere werkwijze en dienstverlening.
Eén van de belangrijkste tastbare consequenties van de nieuwe Omgevingswet is de eis om binnen 8 weken een aangevraagde Omgevingsvergunning af te geven, op basis van een integrale afweging, al dan niet in overleg met de bestuurlijke partners. Om dit te realiseren introduceert de Omgevingswet vijf kerninstrumenten voor gemeenten. De invoering en het gebruik van de kerninstrumenten heeft onder meer gevolgen voor de informatievoorziening.
Een van die instrumenten is het omgevingsplan. In het omgevingsplan legt de gemeenteraad alle regels vast met betrekking tot de fysieke leefomgeving. Deze regels worden overgenomen uit gemeentelijke bestemmingsplannen, beheersverordeningen, verordeningen en regels die vanuit Rijk naar de gemeente gedecentraliseerd worden (de bruidsschat). Denk aan regels over onder meer geluid, externe veiligheid, geur, welstand, duurzaamheid, gezondheid en ruimtelijke kwaliteit. Zo heeft elke gemeente straks één gebiedsdekkende regeling, waarin alle relevante onderwerpen ten aanzien van de fysieke leefomgeving integraal zijn vastgelegd. De gemeenteraad kan de bevoegdheid voor het wijzigen van delen van het omgevingsplan delegeren aan het college.
Bekendmaken en beschikbaar stellen
Eén van de opgaven voor gemeenten bij de Omgevingswet is digitalisering. Uiteindelijk moeten alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving, waaronder het omgevingsplan, via het Digitaal Stelsel Omgevingswet Landelijke Voorziening (DSO-LV) te raadplegen zijn. Het is ook de bedoeling dat deze regels en dit beleid via de landelijke voorziening ontsloten worden en uiteindelijk bevraagbaar zijn voor iedereen. De Landelijke voorziening Bekendmaken en Beschikbaar stellen (LVBB) biedt alle functionaliteiten om besluiten te ontvangen, te valideren, bekend te maken, consolideren en beschikbaar te stellen als besluiten en geconsolideerde regelgevingen.
Een digitaliseringsopgave van een dergelijke omvang is nieuw. En omdat het gaat om een stelsel dat stukken bevat én informatie verstrekt over juridische status, biedt de wet- en regelgeving de kaders voor die opgave. Vanuit het perspectief informatievoorziening is het belangrijk te realiseren dat in het werkveld Ruimtelijke Ordening reeds grote slagen in digitalisering en standaardisatie zijn gemaakt. Niet alle betrokken werkvelden zijn al zo ver. Hoe een omgevingsplan wordt gemaakt en opgebouwd moeten we met elkaar proefondervindelijk ontdekken. Dit geldt zowel op inhoud (de regels) als voor de digitalisering van het plan.
Om een omgevingsplan als omgevingsdocument in het register omgevingsdocumenten te kunnen ontsluiten, wordt een standaardstructuur voor het omgevingsplan ontwikkeld. Deze structuur sluit aan bij de landelijke ‘aanwijzingen voor de regelgeving’. Door de standaardstructuur te hanteren kan het omgevingsplan in het register worden opgeslagen, vastgesteld en bekendgemaakt en via het Omgevingsloket worden ontsloten. De doelstelling van de standaard is dus gericht op het zo soepel mogelijk laten verlopen van de digitale kant. Via deze standaard wordt niet gestuurd op inhoud van het omgevingsplan. De standaarden worden zo ingericht dat er geen beperkingen ontstaan in de keuzemogelijkheden van de gemeenteraad bij het formuleren van de gemeentelijke regels.
Harmoniseren van begrippen
Om informatie binnen het stelsel in samenhang en slim bevraagbaar te maken is het handig dat veelgebruikte begrippen geharmoniseerd zijn of dat begrippen gerelateerd zijn aan een gemeenschappelijk begrip. Ook eigen begrippen kunnen door gemeenten worden toegevoegd. De stelselcatalogus zal bij inwerkingtreding een beperkt aantal begrippen bevatten. De begrippen en relaties tussen deze begrippen worden in een catalogus vastgelegd. Verschillende onderdelen van het stelsel refereren naar de begrippen in de stelselcatalogus, onder meer registratie van omgevingsdocumenten en toepasbare regels. De catalogus biedt daarmee een centrale ingang tot het stelsel waarin wetgeving, regels, begrippen gegevens, en informatiediensten met elkaar zijn verbonden. De verschillende gebruikersgroepen van het stelsel kunnen zo zien waar het stelsel uit bestaat, wat begrippen betekenen en hoe de verschillende elementen van het stelsel aan elkaar zijn gerelateerd.
Juridische teksten zijn niet altijd begrijpelijk voor gebruikers. Ook de samenhang tussen juridische regels is vaak niet eenvoudig vast te stellen. Voor het verbeteren van het begrip van, de toegankelijkheid voor de gebruiker en de samenhang worden juridische teksten vertaald naar toepasbare regels. Dit betekent dat deze taalkundig voldoen aan het afgesproken B1 taalniveau, dat 95 procent van de bevolking begrijpt. De toepasbare regels worden uitvoerbaar gemaakt voor gebruik in de gebruikerstoepassingen van het Digitale Omgevingsloket en apps van derde partijen. Het werken met toepasbare regels is overigens op grond van de Omgevingswet niet verplicht.
Wat kan een gemeente nu al doen?
• Inventariseer wat er is aan lokale regelgeving voor het fysiek domein, wie daarvan ‘eigenaar’ is en of de bestaande regelgeving in het omgevingsplan moet worden opgenomen, gedereguleerd kan worden of ingetrokken wordt. Check op overlap en tegenstrijdigheden.
• Ga in gesprek met de ‘eigenaren’ van de bestaande regelgeving en stel gezamenlijk de ambitie vast, welke regels zijn wenselijk?
• Check of het informatiebeleidsplan voldoende aansluit op de Omgevingswet en pas deze zonodig aan.
• Breng in kaart welke applicaties er worden gebruikt. Wie zijn de leveranciers en sluiten de applicaties voldoende aan op het DSO?
• Toets het gegevensbeheer en bepaal of de brongegevens op orde zijn. Zo niet, borg dat voor 2021.
• Check de gegevenskwaliteit op ruimtelijkeplannen.nl, BAG, BGT en WOZ en of de bestemmingsplannen conform de meest recente IMRO standaard zijn opgesteld.
• Breng de werkprocessen in kaart die geraakt worden door het omgevingsplan en pas deze aan.
• Leg de relatie met ketenpartners, zoals omgevingsdiensten, veiligheidsregio en waterschappen. Werk integraal in de keten, maak procesafspraken en beproef deze in de praktijk.
• Bepaal hoe er wordt omgegaan met de overgangstermijn naar 2029. Het is niet per se noodzakelijk die volledige periode te benutten. Vanwege verschillende regimes die naast elkaar kunnen bestaan in de transitieperiode kan dit ook leiden tot minder inzichtelijke situatie.
• Voorbereiden op de overgang van huidige bestemmingsplannen (harmoniseren gebruikte begrippen) naar Omgevingsplan nieuwe stijl: inhoudelijk en organisatie.
• Gebruik maken van de Transitiewet/CHW om te oefenen met omgevingsrecht nieuwe stijl: organisatie en participatie.
• Meedoen met praktijkproeven met VNG.
Meer informatie vindt u in het Omgevingswetkompas
Jos Dolstra is vanuit Stantec BV gedetacheerd bij VNG Realisatie als adviseur Wet- en regelgeving en kerninstrumenten in het kader van programma Invoering Omgevingswet. Daarnaast is hij projectleider van de jaarlijkse Dag van de Omgevingswet, namens VVM netwerk van milieuprofessionals
Goed dat in het kader van de Omgevingswet veel aandacht wordt besteed aan het toegankelijk en toepasbaar maken van de wetgeving. Een punt dat daarbij idd. speelt is wat je in dit citaat stelt:
“Juridische teksten zijn niet altijd begrijpelijk voor gebruikers. Ook de samenhang tussen juridische regels is vaak niet eenvoudig vast te stellen.”
De oplossing die je schetst klinkt eenvoudig een aantrekkelijk:
“Voor het verbeteren van het begrip van, de toegankelijkheid voor de gebruiker en de samenhang worden juridische teksten vertaald naar toepasbare regels.”
Op basis van ervaring en onderzoek weet ik echter dat juist de interpretatie van de wetgeving die nodig is om tot toepasbare regels te komen geen sine cure is. Ik heb daarvoor in mijn proefschrift Wendbaar wetgeven een aantal oplossingen uitgewerkt, waarbij ik wetgeving benader als product en als proces. Wellicht kunnen ze ook inspiratie bieden voor het domein van de Omgevingswet.
De standaardisatie die is gerealiseerd tbv. het beschikbaar stellen van de wetgeving en daarop gebaseerde besluiten en plannen (STOP/TPOD) heb ik daarin overigens ook aangehaald; die helpt in elk geval om de relaties tussen omgevingsregelingen en daarop gebaseerde besluiten helder(der) te maken.