De overheid licht zichzelf op

Begin juli blogde ik over het programma modernisering GBA dat opeens op klappen stond. De bom is recent bestuurlijk gedemonteerd: met veel extra geld en tijd worden politieke risico’s afgekocht. Maar wie goed luistert, hoort de nagalm van een ICT-ramp en ruikt de geur van misleiding en geforceerde besluitvorming.

Toen minister Plasterk de Kamer in mei meldde dat de modernisering GBA verkeerd liep, heb ik mijn waarnemingen op e-papier gezet, ook voor het Parlementair Onderzoek dat nu loopt. De onderzoekscommissie heeft geluk: een ICT-project dat zij onderzoekt, klapt onder haar neus in elkaar. De brief – cum – onderzoeksrapport die naar de Kamer is gestuurd verklaart waarom dat nu gebeurt. Het is een ontluisterend relaas: de kas was bijna leeg en er was geen werkend systeem in zicht. 44,5 miljoen euro belastinggeld was op 6,5 miljoen na uitgegeven en de software was (beweert men) voor slechts 40 procent af. Als op zo’n laat moment zo’n kolossaal probleem opkomt dan heeft iemand ernstig gelogen of zijn er alarmsignalen genegeerd.

Ik heb mijn blogrelaas beperkt tot een beschrijving van wat ik zelf had waargenomen. Ik schreef dat er gedurende ruim een jaar nauwelijks resultaten waren geboekt waarna het programma mGBA in 2011 ‘ondergronds’ doorging. In theorie had het roer toen kunnen zijn omgegooid en dan kun je met twintig man in anderhalf jaar veel bereiken. Zelf was ik sceptisch: geheimzinnigdoenerij naar buiten en openheid intern gaan niet samen. Doe er een scheut ‘agile’ ontwikkelen bij, maak geen specificaties en je kunt wachten op de klap.

Het bedrog blijkt vanuit het project te zijn gekomen. Eind 2012 rapporteerde de projectleider nog dat het werk op schema lag. Twee maanden later vroeg dezelfde persoon om een jaar extra tijd en veel meer geld. Die timing had niets te maken met voortschrijdend inzicht en alles met verdoezelgedrag en een nakende ‘shutdown’. Bedenk als lezer maar een kwalificatie. Ik meld slechts dat de projectleider nadien discreet is, euh, heengezonden.

Nu wordt benchmarkbureau Gartner aangetrokken dat constateert dat er geen BRP-systeem op stapel staat. De pleuris breekt uit. Natuurlijk heeft niemand iets te winnen bij stoppen, maar hoe verder? Het wordt nog erger. Tussen Agentschap BPR, straks de beheerder van de BRP, en programma mGBA heerst animositeit. Bij het Agentschap vindt men het programma arrogant en autistisch, zoals het programma het Agentschap beschouwt als een verzameling oldskool 0.9 ambtenaren. Het Agentschap vreest een gammel en onvoldragen systeem in de schoot geworpen te krijgen en stelt nu voor om ‘haar’ GBAV om te bouwen naar de beoogde BRP; bestuurlijk opportuun maar inhoudelijk een volstrekt kansloos idee.

Gartner krijgt de vervolgopdracht om een antwoord te geven op de gesloten vraag “BRP of GBAV?”. Dat is een politieke vraag. De echte keuze gaat tussen stoppen of doorgaan. Gartner serveert meteen het kale ‘geef-meer-geld-en-tijd’- scenario van het programma af en vervangt dit door een scenario waarin ook allerlei eerder weggemoffelde problemen worden aangepakt. Zo wordt de kritische datamigratie naar voren gehaald en wordt voor implementatie nu twee volle jaren uitgetrokken. De BRP gaat eerst leveren (gemakkelijk) en pas daarna mutaties bijhouden (héél moeilijk, zo is gebleken). Geredeneerd vanuit risicobeheersing is het uitstellen van zaken die eerder te moeilijk zijn gebleken onacceptabel, maar bestuurlijk is het uitermate listig want de komende twee jaar gaat alles nu goed. Ook even verdedigbaar als handig is dat Gartner niet meegaat in de planning van het programma die nu op eind 2015 is gezet. Gartner verschuift deze einddatum van de systeembouw nog een vol jaar naar achteren. Gartner geeft het programma dus nog meer tijd en geld dan ze vragen en motiveert dat mede op basis van de zwakke bemensing. Allemaal waar, maar wat een flair in crisistijd! Een groot faal-ICT dossier wordt met (voorlopig) 30 miljoen euro afgekocht voor precies één kabinetsperiode.

Het scenario dat de Kamer is voorgelegd, volgt dus de klassieke pre-crisis ‘too big to fail’-lijn: haal een uit de hand lopend, te zichtbaar ICT-project van de agenda door er meer tijd en geld in te pompen, hoop dat het goed komt en leg anders de ellende bij je opvolger. Het is zoals een ervaringsdeskundige hoogleraar zegt: Met ICT licht de overheid zichzelf op.

Natuurlijk valt gesjoemel niet helemaal te verbergen. Reken mee. Voor de ‘afronding’ van de BRP wordt 29,3 miljoen euro gemeenschapsgeld uitgetrokken. Volgens Gartner moet er nog voor 4.176 functiepunten aan software worden gerealiseerd, dus de kosten bedragen ruim 7000 euro per functiepunt. Ook rekenend met BTW, overhead en platformkosten is dat zeker een factor 5 boven de marktprijzen. Zelfs bij totale herbouw zouden de kosten per functiepunt nog steeds ruim 3700 euro bedragen. Bedenk daarbij dat de ICT leveranciers zich in 2010 hebben verplicht om de software te bouwen voor ruim onder de 1000 euro per functiepunt, inclusief fixed price-risico’s. Dat staat gewoon in de mantelcontracten! Onvermogen om fatsoenlijke specificaties te maken, kost echt heel veel geld.

Ook fijn voor de markt is dat interne leidinggevenden tot in de top worden vervangen door externen. Er is al een gedelegeerd opdrachtgever aangetrokken die tegen een beloning van een paar keer Balkenende de DG mag vervangen. Gelukkig is er nog een programmamanager mGBA als excuusambtenaar dus er is niks aan de hand.

Dan komt toch de vraag of het met een berg extra geld en tijd wel lukken? Misschien, maar zelfs nu blijven de faalrisico’s heel groot en de minister dekt zich in zijn brief alvast in. Ikzelf wil nog wel geloven in de effecten van beter management en een meer realistisch projectplan, maar dan nog. Het bouwteam blijft zwak. De focus wordt verlegd naar de gemakkelijke dingen; allemaal dixit Gartner. De relatie met de toekomstige beheerder is nu helemaal kapot. Gemeenten hebben geen benul van wat ze te wachten staat en de VNG speelt mooi weer. Moet ik nog doorgaan? Conclusie: er komt dit decennium heus geen BRP volledig in productie. En grote kans dat het fout loopt tegen het eind van de realisatiefase, wanneer stoppen nog meer schade en gezichtsverlies oplevert dan nu. Dan vervangt de BRP de GBA-V en komen de gemeenten en de volgende bewindspersoon met de schrik vrij. Beter zie ik dit dossier niet aflopen.

Ultiem triest is dat er van de zakelijke redenen om de GBA te vernieuwen niet veel over is. De minister cum suis halen er van alles bij, maar het weinige dat de BRP nog biedt is directe doorvoering van mutaties (van beperkt belang) en minder administratieve onjuistheden (kan ook zonder BRP). Ongetwijfeld leidt het bedachte systeem van fiattering tot uitvoeringsvoordelen, maar financiële onderbouwing ontbreekt. De waardevolle opname (over vele jaren) in de BRP van het Register Niet Ingezetenen (RNI) dat volgende maand in productie gaat, is buiten de begroting gehouden dus die tel ik maar niet mee. Alle andere voordelen die de minister in zijn brief aan de BRP toeschrijft zijn dubieus zo niet onwaar. Over de echte nadelen – de ellende die centralisatie met zich meebrengt in een hybride centraal/decentraal ICT-landschap en het niet realiseren van een BRP die geschikt is voor vrij verkeer van (EU) personen – hoor je ondertussen niemand.

Wat kun je doen tegen zoveel gemanipuleer en (zelf)misleiding op zoveel niveaus? Ik zie geen oplossingen binnen het politiek-bestuurlijke kader. De Kamer heeft helaas geen Paspoorten Piet of Bijlmer-boy meer onder haar leden. Eens temeer blijkt onze overheid niet in staat om zichzelf te saneren.

Het is te koud voor een ‘Occupy’ op het Plein. Wat overblijft is een verzoek om wat er aan specificaties en broncode ligt vrij te geven voor inzage; niet bij door BZK betaalde onderzoeksbureaus maar bij de belastingbetalende burgers. Open source heet dat. Het zou mij niet verbazen als de situatie dan nog veel ernstiger blijkt dan hier is beschreven. Misleiding kent geen natuurlijke grenzen.

Tijd voor een WOB verzoek.

Naschrift: Volgens mijn informatie hadden twee Kamerfracties verzocht om uitstel van de bespreking van de informatie van BZK vanwege gebrek aan voorbereidingstijd. Dat uitstel zou er komen. En inderdaad: aan het programma mGBA wordt een aparte vergadering gewijd, maar liefst vijf uur na het oorspronkelijk ingeplande overleg.