Belastingdienst zoekt heil in datalaag

Belastingdienst, Centrum voor applicatieontwikkeling en onderhoud (B/CAO), foto: Camiel Coenen

Iedere belastingplichtige de aandacht die hij verdient. En dat op een efficiëntere en dus goedkopere manier. De Belastingdienst is bezig met een nieuwe aanpak, vervat in een ‘investeringsagenda’ die dit voorjaar door staatssecretaris Wiebes werd gepresenteerd. De belangrijkste processen en de ondersteunende ICT gaan flink op de schop en over een paar jaar moet dat leiden tot een veel integralere manier van communiceren met de belastingplichtige. De burger zal in een digitale omgeving zijn totale situatie kunnen terugvinden: zijn inkomsten-, motorrijtuigen-, omzet- en andere belastingen, zijn gegevens en mutaties, maar ook zijn toeslagen en wat er ‘onder de streep’ komt te staan. Hij krijgt niet meer voor elk wissewasje een blauwe envelop. En belangrijker nog: hij zal ook op dat totaalbeeld en zijn historie worden beoordeeld bij de vraag of hij voor een controle in aanmerking komt. Zo kan de dienst gerichter werken – ‘informatiegestuurd’ en ‘subjectgericht’ – en dat moet ook met aanzienlijk minder medewerkers kunnen. Over zes tot acht jaar is er naar verwachting nog werk voor 17.000 mensen, 3500 minder dan nu.

Silo’s

Razendsnel zal die omschakeling niet gaan, waarschuwt chief operating officer (COO) Hans Blokpoel. “Bij de Belastingdienst hebben we heel veel oudere systemen die zijn ingericht voor één specifiek doel, vaak voor één groep belastingplichtigen of voor één belastingmiddel.” De aloude reflex, ook bij de Belastingdienst, was dan: voor een integrale aanpak bouw je dus een integraal systeem. En dat is niet meer van deze tijd, zo bleek begin vorig jaar al. De invoering van het systeem ETPM, dat alle belastingen en alle toeslagen, voorschotten en verrekeningen zou moeten gaan verwerken, liep definitief spaak. Te log, te veel maatwerk, niet onderhoudbaar, niet te beheersen. Totale kosten: dik 200 miljoen euro.

Al een jaar of drie probeert de Belastingdienst los te komen van die reflex. Blokpoel: “Waar we op een heel rustige manier mee zijn begonnen is de vraag of je dat integrale beeld van de belastingplichtige ook op een andere manier zou kunnen verkrijgen, door de data uit die verschillende systemen te halen, op te schonen, te verrijken en er integrale beelden van te maken. Dat hebben we de afgelopen jaren getest.”

Nieuwe laag

Tussen de ‘business’ en de aloude door IT’ers gerunde transactiesystemen ontstaat er nu bij de Belastingdienst een ‘datalaag’. Daarvoor zet de dienst ook een aparte organisatie op, met andere mensen: data-analisten. “Met deze ontwikkeling op datagebied zijn we in staat ons verder te ontwikkelen, zowel in onze communicatie als in ons toezicht. Dat betekent dus ook dat we geen grootschalige IT-ontwikkelingen meer gaan doen. Want die datakant is heel sterk gestandaardiseerd, met standaardsoftware en -methodieken. Het zijn heel intelligente mensen die daarmee aan de slag zijn; dataspecialisten, geen traditionele IT’ers.”

We gaan dus geen grootschalige IT-ontwikkelingen meer doen

De gekopieerde data uit de afzonderlijke applicaties worden in een aantal stappen opgeschoond en gecombineerd. Zo ontstaan er ‘data-fundamenten’ waarop snel nieuwe toepassingen zijn te baseren – veel sneller dan wanneer dat via de traditionele softwareontwikkeling gebeurt. Er zijn al van die fundamenten voor onder andere de terreinen incasso en bezwaar. Hier moeten de toezichtmedewerkers ook de instrumenten vinden voor het in de praktijk brengen van dat informatiegestuurde toezicht.
Blokpoel: “Wat we de afgelopen drie jaar dus met elkaar hebben ontdekt is dat als je je data heel gestructureerd beschikbaar maakt, onafhankelijk van de toepassingen die je daarna bedenkt, het gebruik voor een nieuwe toepassing eigenlijk een heel kleine stap is.” Snel, goedkoop en beheersbaar ontwikkelen dus, precies wat met een traditioneel gebouwd systeem steeds maar weer niet lukt.

Continuïteit

Die benadering verlicht meteen ook de taak van CIO Willy Rovers, verantwoordelijk voor de informatievoorziening van de Belastingdienst. Hij heeft als belangrijke taak de sanering van de vele oude systemen (‘legacy’) waar de Belastingdienst nog zo van afhankelijk is. (Zie kader.) Dat gaat een stuk evenwichtiger zonder de druk van nieuwe functionaliteiten. Rovers: “Natuurlijk is het erg belangrijk om de continuïteit te borgen. We blijven gewoon een Belastingdienst die een goede inkomstenbelastingcampagne moet voeren in het voorjaar. De toeslagen moeten goed worden toegekend. De omzetbelasting moet maandelijks worden verwerkt. Dus al die transactiesystemen moeten wel gewoon blijven werken en ook jaarlijks aangepast aan de wet- en regelgeving.”

De noodzakelijke sanering, afslanking en vereenvoudiging van die systemen kan echter in een eigenstandiger tempo worden uitgevoerd, nu de ontwikkelingen in die datalaag en in de elektronische interactie met de burger zich ook autonomer voltrekken. “De kunst is regie te blijven voeren op het totaal, maar cruciaal is wel dat we nu in staat zijn met zelfstandige tempi de doorontwikkeling van de veranderingen uit de investeringsagenda te ondersteunen en aan de andere kant onze installed base verder te ontwikkelen.”

Big Brother

Een belangrijke belofte van Wiebes aan de Kamer is een betere fraudebestrijding, door een hogere ‘trefkans’ in de controle. De belastingmoraal is in Nederland relatief hoog, maar de ‘tax gap’, het nalevingstekort, moet nog verder omlaag kunnen. Een deel van de verwachte opbrengsten komt daarvandaan.
Het streven van de Belastingdienst om alle data bij elkaar te brengen en daarmee aan de slag te gaan zou daarbij een beeld kunnen oproepen van een alwetende Big Brother-organisatie waar geen ontkomen meer aan is. De vooringevulde aangifte voor de inkomstenbelasting laat al zien wat de Belastingdienst allemaal al weet – en dat is dan nog maar een jaarlijkse momentopname. Wat als voortdurend al die informatie bij elkaar komt, inclusief bijvoorbeeld de door de dienst verzamelde kentekengegevens van iedereen die zich per auto op de openbare weg begeeft?

Wij zijn er niet op uit om zomaar zo veel mogelijk te willen weten

Blokpoel is erop gebrand die angst te temperen. De nieuwe data-afdeling heeft haar handen vol aan het goed bij elkaar krijgen van alle bestaande data. “Het leeuwendeel van wat we doen is gegevens die we al lang in huis hebben veel beter gebruiken. Wij zijn er niet op uit om zomaar zo veel mogelijk te willen weten. We zetten ook niet achter iedere belastingplichtige een inspecteur. Zo’n maatschappij zijn we niet. We hoeven geen Big Brother te zijn om dit werk te kunnen doen.”

De Belastingdienst weet nog steeds lang niet alles en blijft ook gewoon gebruikmaken van steekproeven en intuïtie, legt hij uit. “We valideren steeds of onze gegevens wel een legitieme basis zijn om onze afwegingen op te baseren.” Dat gebeurt wel steeds slimmer en rekening houdend met de historie, maar in essentie is het wat de dienst volgens Blokpoel al jaren doet. “Intuïtie zal altijd onderdeel van het vak blijven. Want ik kan van alles over jou zien in de data, maar uiteindelijk hebben we nog steeds die presumptie van onschuld. En ik hoop dat ik ook in de toekomst heel goede inspecteurs heb met een goede intuïtie.”

Slankere legacy

Een nieuwe datagerichte aanpak lost niet alle problemen van de Belastingdienst op.
Terwijl staatssecretaris Wiebes de Kamer informeerde over de plannen met de Belastingdienst, constateerde de Algemene Rekenkamer in zijn verantwoordingsonderzoek over 2014 een aantal onvolkomenheden bij diezelfde organisatie, waaronder één het predikaat ‘ernstig’ meekreeg: de omvangrijke en complexe legacyproblematiek waar de IT van de dienst mee kampt. De diverse verouderde IT-systemen zijn vaak gewijzigd, ongedocumenteerd en veelal van elkaar afhankelijk zonder dat precies duidelijk is hoe. “Het is op dit moment, met de huidige verouderde staat van de IT-systemen, niet uitgesloten dat de implementatie van toekomstige wetswijzigingen voor ernstige verstoringen in de massale processen van de Belastingdienst zal zorgen”, aldus de Rekenkamer.

“We hopen eind dit jaar van dat predikaat ‘ernstig’ af te zijn”, zegt CIO Willy Rovers. Er is vorig jaar al een rationalisatietraject gestart. “Daarbij kijken we per applicatie naar de businesswaarde en de technologische waarde.” Het aantal gebruikte programmeertalen moet bijvoorbeeld omlaag – Cobol, Java en Dot.Net zullen blijven – en soms betekent dat dat belangrijke applicaties omgebouwd moeten worden. Saneren waar het kan, is het devies.
Op termijn gaat het applicatielandschap er heel ander uitzien, denkt Rovers. “We hoeven door het werken met de nieuwe datalaag bepaalde functionaliteit niet meer te gebruiken in de grote transactiesystemen. Die heffings- en inningssystemen zullen dus ook steeds slanker worden omdat die functionaliteit elders is neergezet.”

Minder mensen, meer opbrengst

Er werken nu circa 20.500 mensen voor de Belastingdienst. Van die medewerkers zullen er ongeveer 5000 moeten uitstromen voor 2021, omdat de efficiëntie toeneemt en bepaalde taken verdwijnen. De uitstroom zal bij de relatief vergrijsde Belastingdienst waarschijnlijk niet goed samenvallen met de capaciteits- en kennisbehoeften van de organisatie. Voor nieuwe deskundigheden zullen daarom ongeveer 1500 medewerkers worden geworven. Een substantieel deel (op korte termijn 175 fte) daarvan zal nodig zijn om de kennis op het gebied van data-analyse te verhogen. Op dit moment houden zo’n 4000 mensen zich binnen de organisatie bezig met informatievoorziening (IV). CIO Willy Rovers: “Op dit moment is de IV-afdeling nog echt een cost center, maar ik denk dat het zich kan doorontwikkelen tot een profit center. We moeten optimaal gebruik blijven maken van de mogelijkheden die de IV biedt. We zullen als Belastingdienst in zijn totaliteit goedkoper worden; dat wil niet automatisch zeggen dat het IV-stuk daarmee recht evenredig afneemt.”

Consultingbedrijf Oliver Wyman, dat de businesscase voor de investeringsagenda onderzocht, lijkt het met hem eens. Het is volgens hen waarschijnlijk dat het programma vanaf 2020 zo’n 750 miljoen euro aan extra belastinginkomsten oplevert, tegenover een totale stapsgewijze investering van 1,1 miljard euro de komende vijf jaar. Daar komen nog kostenbesparingen van zo’n 300 miljoen euro per jaar bij, doordat met minder mensen hetzelfde aantal aangiften wordt behandeld.