Misschien de grondoorzaak van veel problemen rondom ICT bij de overheid heeft te maken met het ontbreken van erkenning dat die overheid een beslissings- en beleidsmachine is.
Zoals Mathieu Paapst in zijn blog van 22 februari treffend beschrijft: 2017 was een prima jaar voor vendor lock-in. Het valt te voorzien dat 2018 nog een beter jaar wordt voor de vendor lock-in. Misschien wordt het tijd om het zwaartepunt van het nastreven van de doelen van het aanbestedingsrecht niet langer meer bij de inkoopfunctie te beleggen, maar elders in de overheidsorganisaties. Want de Europese aanbestedingsregels zijn, op de keper beschouwd, geen succes.
Althans, dat zijn ze in ieder geval wat ICT betreft. Het aanbestedingsrecht is bedoeld als beleidsinstrument met een aantal beleidsdoelstellingen. Namelijk: bevorderen van de gemeenschappelijke markt, professionalisering van de inkoop (met inbegrip van de integriteit van het inkoopproces) en meer doelmatige besteding van publieke middelen.
Over het bevorderen van de gemeenschappelijke markt kunnen we kort zijn: de voorbeeldfunctie van overheden op dit terrein is maar beperkt ingevuld. Nu ligt dit deels aan het feit dat het bij ICT-inkopen vooral om diensten gaat en hierbij in de uitvoering taal al veel sneller een rol gaat spelen dan bij ‘gewone’ inkopen. Toch zijn in de private sector tenders waarbij aan een buitenlandse leverancier gegund wordt, veel gebruikelijker dan in de publieke. De grensoverschrijdende component zit in de praktijk vaak achter de penvoerder van het consortium waaraan gegund wordt.
ICT vs. inkopers
Professionalisering van de inkoop is een doelstelling waar nog de meeste vooruitgang is geboekt, zeker op het terrein van de integriteit daarvan. Toch moet mij van het hart dat veel aanbestedingsstukken die gepubliceerd worden op Tenderned bij eerste lezing al de indruk geven dat één discipline erg nadrukkelijk aan het stuur heeft gezeten. Dan is het vaker ICT dan de inkopers. Soms is dat maar goed ook, want de inkoopfunctie wil nog wel eens in de valkuil vallen van op prijs, in plaats van kwaliteit gunnen. Al dan niet op gezag van een bestuurder met een bezuinigingsdoelstelling. Het helpt daarbij niet dat Nederland een sterk versnipperde publieke sector heeft, waardoor de in ICT gespecialiseerde inkoper een relatieve zeldzaamheid is.
Kom ik bij doelmatigheid van besteding van publieke middelen. Daar is het beeld wat meer onbestemd, maar evenmin rooskleurig. Om de eenvoudige reden dat we over het algemeen geen idee hebben van de kosten en opbrengsten van ICT in de publieke sector. En het idee dat we hebben wordt met de dag onnauwkeuriger, door de inzet van ICT in minder traditionele omgevingen. Is de ‘slimme haltepaal’ van een provincie een kostenpost van het openbaar vervoer in het desbetreffende concessiegebied of is het een ICT-uitgave? Zo zijn er nog talloze voorbeelden te noemen.
Als we dan bedenken dat de aanbestedingsprincipes al uit 1962 stammen (oorspronkelijk als een pas-toe-of-leg-uit beleid, vanaf 1977 met een meer bindend karakter), dan wordt het lastig te verdedigen dat in de ICT-context de aanbestedingsregels gebracht hebben wat ze moesten brengen. Het verklaart wel het fenomeen waar Mathieu Paapst zich over beklaagt: overheden die niet werkelijk werk maken van het verminderen van leveranciersafhankelijkheid. Want de prikkels staan de verkeerde kant op. De kosten van een nieuwe leverancier de kans geven zijn erg zichtbaar, ook in termen van bestuurlijke aandacht. De opbrengsten in het geheel niet. Nut en noodzaak van leveranciersonafhankelijkheid wordt alleen bij de inkoopfunctie gevoeld, elders in de organisatie niet.
Bloedbaan
Daarmee kom ik op wat misschien wel de grondoorzaak van veel problemen rondom ICT bij de overheid: het ontbreken van erkenning dat de overheid een beslissings- en beleidsmachine is. Daarmee raakt de informatisering van de overheid de bloedbaan van de democratische rechtsstaat. Alleen daarom al is het van levensbelang dat overheden niet afhankelijk zijn van één of enkele leveranciers. Is het van belang dat ketenpartners er zich rekenschap van moeten geven dat, als zij zich vastleggen bij één leverancier, dat mogelijk gevolgen heeft elders in de keten of kunnen burgers en bedrijfsleven tot winkelnering bij één partij worden gedwongen.
Zeker in een tijdperk waarin we steeds meer besluitvorming aan ICT-systemen willen overlaten, denk aan datagedreven besluit- en beleidsvorming, is de ICT geen bedrijfsvoeringsprobleem meer, maar een kwestie van bestuurlijke hygiëne. Te belangrijk om aan ICT´ers over te laten en belangrijk genoeg om andere disciplines, zoals beleidsmakers en bestuurders, tot andere denkpatronen dan bevoegdheids- en doelmatigheidsvraagstukken te verleiden. Zolang dat niet lukt, zullen we in oude patronen terugvallen en kunnen we het rapport van de volgende Kamercommissie over de vraag waarom ICT bij de overheid een hoofdpijndossier is, bijna wel weer uittekenen.
Walter van Holst is adviseur bij PBLQ met een focus op gegevensbescherming, privacy, open standaarden en open source in de publieke sector.
