Boekrecensie: Actuele kwestie, klassieke afweging, een verkenning naar de governance van het Nederlands digitaliseringsbeleid

Cover Actuele kwestie, klassieke afweging: een verkenning naar de governance van het Nederlandse digitaliseringsbeleid

We zijn er maar druk mee. Met het veiligstellen van onze belangen bij de formateur. Iedereen die zichzelf een beetje serieus neemt laat van zich horen. De ministeries van Economische Zaken en Klimaat (EZK), Justitie en Veiligheid (J&V) en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) konden natuurlijk niet achterblijven. Ons land moet immers mee in de digitale vaart der volken. Maar hoe organiseer je dat een beetje deugdelijk? Schram en Den Uijl, beiden onderzoeker en opleidingsmanager bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB) namen de handschoen op. Samen met Van Twist, decaan en bestuurder bij datzelfde instituut.

Huzarenstukje

In hun eerste drie hoofdstukken leveren de auteurs meteen een conceptueel huzarenstukje. Zij rafelen de begrippen ‘digitalisering’ en ‘governance’ meesterlijk uiteen. Daarmee voegen zij veel waarde toe. Schram, Den Uijl en Van Twist laten zien hoe digitalisering vier impliciete betekenissen kent. Sommigen zien digitalisering als een maatschappelijke opgave. Zoals energietransitie dat ook is. Het kenmerkende van zo’n opgave is dat je moet samenwerken. Over klassieke grenzen van afdelingen, departementen of gemeenten heen. Anderen vatten digitalisering op als een dimensie van een beleidsdomein. Aan elk domein zit tegenwoordig wel een aspect van digitalisering. Of het nu onderwijs, erfgoed of arbeidsmarkt is. Weer anderen beschouwen digitalisering als een netwerk. Als een verschijnsel dat alleen via samenwerking en gedeeld eigenaarschap bestuurd kan worden. Tot slot zijn er de revolutionairen. Zij vatten digitalisering op als een transformatie, een disruptie. Op eenzelfde wijze ontleden de auteurs het begrip ‘governance’. Governance is een verzamelbegrip voor structuur, strategie en cultuur.

Heilzaam

Vervolgens laten de auteurs zien hoe elke voorkeursvariant voor de governance van het digitaliseringsbeleid rust op de combinatie van twee betekenissen. Lieden met een voorkeur voor een minister van Digitale Zaken bijvoorbeeld zien digitalisering als een maatschappelijke opgave. En als het om governance gaat hebben zij een sterke oriëntatie op structuur en minder op strategie of cultuur. Op dezelfde wijze herleiden de NSOB-ers de herkomst van andere varianten zoals het stapje voor stapje verbeteren, een vicepremier, een regeringscommissaris, een agentschap, een netwerkachtige aanpak en een reorganisatie van de rijksdienst.
Deze benadering heeft iets heilzaams. In één oogopslag is te zien hoe subjectief onze voorkeursvarianten zijn. Hoe we naar de digitale werkelijkheid kijken en hoe we erover praten is richtinggevend voor onze sturing. Beeld en taal zijn dus essentieel. Daarmee creëren de auteurs een voedingsbodem voor begrip voor de ander. Voor een zekere mildheid en respect in het debat.

Eerste tegeltjeswijsheid: niets is zonder zijn tegendeel goed.

Tegeltjeswijsheden

In hun vierde hoofdstuk trekken de drie bestuurskundigen deze ontspannen benadering door. Hoewel de uiteenzettingen over complexiteit en reflexieve modernisering niet bepaald tot het lichtvoetige genre behoren, presenteren zij in de kern een tweetal tegeltjeswijsheden. Daarmee brengen zij bestuurskundige inzichten tot de essentie terug. Dat is knap.
Eerste tegeltjeswijsheid: niets is zonder zijn tegendeel goed. Geformuleerd in de geest van een legendarisch voetballer: ‘elk voordeel heb zijn nadeel’. Wat de auteurs maar willen zeggen: wees niet naïef. Voor welke oplossing de regerende partijen straks ook kiezen, elke oplossing heeft zijn keerzijde. Om ook dit weer keurig in een overzichtelijk schema te zetten. Dat koppelt elke denkbare oplossing aan ‘valkuilen van versimpeling’ en ‘paradoxale bijwerkingen’. De boodschap is helder: digitalisering blijft nu eenmaal een verdomd ingewikkeld vraagstuk. Welk besluit je ook neemt. Besluiten hebben bij voorkeur dan ook een voorlopig karakter.
Tweede tegeltjeswijsheid: niets is er zonder reden. Met andere woorden: koester wat je hebt. Mensen kunnen nog zo ongelukkig zijn met een kluwen aan overlegvormen, realiseer je dat deze ooit allemaal met de beste bedoelingen in het leven zijn geroepen. Tegen die achtergrond heeft deze kluwen wel degelijk betekenis. Waak voor een al te rigoureus ingrijpen en snijden.

Gekunsteld

Dan volgt hoofdstuk vijf. Met dit hoofdstuk doen de auteurs wel een heel groot beroep op het voorstellingsvermogen van de lezer.
De vormgeving van de governance moet beginnen bij waarden, zo stelt Schram cum suis. Dat kan op vier manieren. Door waarden te combineren, te contextualiseren, te confronteren of te balanceren. So far so good. De auteurs laten deze vier waardenperspectieven naar eigen zeggen volgen door vijf waarden: economie en innovatie, veiligheid, open samenleving, rechtsstaat en rechtsbescherming, bescherming zwakkeren in de samenleving, effectief openbaar bestuur. Los van het feit dat dit niet vijf maar zes waarden zijn, vraagt het onderscheid tussen en vervolgens de combinatie van waarden en waardenperspectieven erg veel van de lezer.
De auteurs lijken het zelf ook niet makkelijk te vinden. “Deze vier perspectieven van waarden kunnen dienen als uitgangspunt bij het vormgeven van governance van digitalisering. (…) Hoewel dit enige houvast geeft, kan het uit elkaar trekken van de vier perspectieven van waarden als lastig worden ervaren. (…) Dat klinkt misschien enigszins vaag, maar in de praktijk is het vaak lastig een onderscheid te maken naar waarden omdat ze elkaar voor een deel ook overlappen. (…) Het vormgeven van governance ziet er dan grofweg zo uit, wetende dat in de werkelijkheid een dergelijk cyclisch proces moeilijk vast te stellen is.”

De auteurs lijken het zelf ook niet makkelijk te vinden.

De pogingen zijn prijzenswaardig. Maar de door de auteurs voorgestelde digitale waardenkaart en de heuristiek voor de digitale governance maken een gekunstelde indruk. Hoofdstuk vijf verstoort daarmee de balans in het essay.

Geen voorkeursvariant

In het laatste hoofdstuk zijn de auteurs weer op hun best. Weloverwogen en geheel in lijn met hun eerdere betoog presenteren zij hun conclusies en aanbevelingen. De essentie? Doe iets bij de formatie maar wees vooral prudent. Een symbolische ingreep bij de kabinetsformatie achten zij nodig: “… niet zozeer omdat de governance nu niet goed werkt, maar omdat er te weinig symbolische aandacht voor is in het licht van maatschappelijke urgentie.” Zij branden hun handen vervolgens niet aan een voorkeursvariant. Die laten zij wijselijk aan de coalitiepartijen.
Maar zij doen wel iets anders. Zij verbinden consequenties aan hun tegeltjeswijsheden. Niets is er zonder reden, dus haal bij de formatie niet alles overhoop. En omdat niets zonder zijn tegendeel goed is, moeten de nadelen van de gekozen oplossing gecompenseerd worden. Bij de keuze voor een minister van Digitale Zaken bijvoorbeeld moet voldoende ruimte voor decentrale processen worden ingebouwd. Komt die er niet dan is zijn optreden op voorhand gedoemd te mislukken.

Dit essay laat zien hoeveel waardevols de bestuurskunde de publieke sector te bieden heeft op het terrein van digitalisering.

De formateur voorbij

Het is met name de aanbeveling voor compenserende maatregelen die dit essay belangwekkend maakt. Dit rapport mag na de formatie niet in een lade verdwijnen. Impliciet doen de auteurs een beroep op de secretarissen- en directeuren-generaal om dan een totaal-arrangement te creëren. Met voldoende compenserende maatregelen, passend bij de politieke uitkomst van de formatie. Het aardige is dat dit essay onbedoeld ook zijn betekenis heeft voor decentrale overheden. Elke provincie- of gemeentesecretaris zou zijn of haar organisatie moeten doorlichten op voldoende ‘compenserend gewicht’. Bij de figuur van een Chief Information Officer bijvoorbeeld zou de secretaris de vraag moeten stellen: hebben we voldoende mechanismen ingebouwd om deze centralistische positie van een pendant te voorzien?
Tot slot. Dit essay laat zien hoeveel waardevols de bestuurskunde de publieke sector te bieden heeft op het terrein van digitalisering. Dat was ook wel hard nodig. Tot dusver is het stil vanuit deze discipline van de wetenschap. De enige serieuze bestuurskundige bijdragen komen van Albert Meijer uit Utrecht. Wat een verschil met vijfentwintig jaar geleden. Toen kenden een aantal universiteiten een grootschalig onderzoeksprogramma Internet en openbaar bestuur. Mogelijk dat dit essay een impuls geeft aan een brede bestuurskundige revival.

Na de formatie begint het echte werk.

Paul Strijp schreef deze recensie op persoonlijke titel. Hij is adviseur ‘data en nieuwe technologie’ bij de Provincie Noord-Holland.