Een boek vol huiveringwekkende voorbeelden van burgers die tussen de raderen van de digitale overheidsinfrastructuur vermalen worden. Moet u het daarom lezen? Widlak geeft zelf vooraf een winstwaarschuwing: lees mijn boek vooral niet van voor tot achter. Uw recensent nam niettemin de proef op de som en las het hele boek. Dat is hem niet helemaal goed bevallen.
Paul Strijp schrijft deze recensie op persoonlijke titel
Op pagina 340 wordt duidelijk: hé, dit boek gaat echt ergens over. De vele tienduizenden burgers die jaarlijks van de overheid een boete of zelfs gijzeling opgelegd krijgen, worden vooraf niet gehoord of geïnformeerd. Welnee, zonder aankondiging vallen de beschikkingen op hun deurmat. Een gevolg van de gebrekkige gegevensuitwisseling tussen overheden.
Tweeledig democratisch tekort
Met zijn boek wil Widlak laten zien wat de digitalisering van de overheid voor ‘echte mensen’ betekent. Dat alles met het doel om een evenwichtiger gesprek mogelijk te maken. In die opzet slaagt hij, zonder meer. Overtuigend maakt de auteur duidelijk dat de digitale overheid lijdt aan een democratisch tekort. Dat tekort is tweeledig. Allereerst maakt haar infrastructuur het onmogelijk om de algemene beginselen van behoorlijk bestuur tot hun recht te laten komen. En ten tweede is er voor de geautomatiseerde besluitvorming, data-analyse en gegevensuitwisseling een totaal gebrek aan overzicht. Wie wisselt welke gegevens wanneer uit met wie en waarom? Niemand die het weet. De gegevensuitwisseling tussen overheden in Nederland is – vrij vertaald – één grote jungle. Dat maakt een afweging van waarden, in essentie de kerntaak van een democratie, onmogelijk. Dat is allemaal niet niks, deze constatering van Widlak. Integendeel, de minister van Rechtsbescherming zou er slapeloze nachten van moeten hebben. En de Tweede Kamer zou hem hierover continu op de huid moeten zitten.
De relatie met het democratisch tekort is soms moeilijk te vatten.
Toch is het betoog van Widlak soms minder doelgericht dan de voorgaande alinea zou kunnen suggereren. Zo is zijn titel misleidend. Te generiek. Ja, zijn boek gaat over een volwassen digitale overheid. Maar alléén voor zover die betrekking heeft op automatische besluitvorming, data-analyse en gegevensuitwisseling. Voor een gemeente die digitaal volwassen wil worden voor haar taken op het terrein van energietransitie, heeft dit boek weinig tot niets te bieden. En af en toe positioneert hij zijn boek op een wijze waarbij de relatie met het democratisch tekort moeilijk te vatten is. Zo stelt hij op pagina 64 dat zijn focus ligt op ‘….de vraag hoe we bewust proberen bepaalde waarden te realiseren, door ons gedrag en onze interactie te structureren.’ Hoe deze structurering zich verhoudt tot de eerdergenoemde algemene beginselen van behoorlijk bestuur en het gebrek aan overzicht, is mistig.
Weber draait zich om
Widlaks betoog is gestoeld op een aantal noties. Zo tamboereert hij regelmatig op het feit dat een individuele overheidsorganisatie in de digitale overheidsinfrastructuur eigenlijk niet bestaat. In naam misschien wel, maar qua impact en betekenis zeker niet. Overheidsorganisaties functioneren namelijk in netwerken. Zij laten zich daarbij primair leiden door een welbegrepen eigenbelang. Dat wil zeggen, Widlak draait er niet omheen: door kostenbesparingen. En zoals dat in netwerken gaat: niemand is de baas, er is geen centrale regie. Widlak pleit juist wel voor een centraal punt. Dat is onmisbaar voor de uitoefening van democratische controle.
Een andere notie is dat overheidsorganisaties door dit alles fundamenteel van karakter veranderen. Omdat de handhaving vaak het makkelijkst te automatiseren valt, krijgen veel organisaties ook een handhavend karakter. De afdeling Burgerzaken bijvoorbeeld. Als burgers daar verschijnen, moeten zij aantonen dat zij brave burgers zijn. De overheid zet technologie in om de lasten te verschuiven richting burgers, aldus Widlak. En wees vooral niet naïef, zo waarschuwt hij. Verwacht niet te veel van de wet. Die is slechts één van de regulerende mechanismen. Naast de technologie. Wet en technologie zijn nevenschikkend. Denk niet dat de wet de mogelijkheden van technologie kan inperken.
Het betoog van Widlak maakt één ding zonneklaar: de Toeslagenaffaire is beslist geen eenmalige uitglijder geweest.
Zijn diskwalificaties jegens de overheid zijn vervolgens niet mals. Overheden zijn onvoorspelbaar voor burgers. Max Weber (1864 – 1920), de grondlegger van de bureaucratie, zou zich omdraaien in zijn graf. In overheidsland is niemand verantwoordelijk voor het resultaat. Lees: voor het besluit waarmee de burger uiteindelijk wordt geconfronteerd. De digitale overheidsbureaucratie belichaamt dan ook steeds minder de rechtsstaat. Na de toeslagenaffaire zullen velen hier niet echt meer van schrikken. Maar het betoog van Widlak maakt één ding zonneklaar: deze affaire is beslist geen eenmalige uitglijder geweest. Door de ongeorganiseerde en ongecoördineerde opbouw van de digitale infrastructuur kan een vergelijkbare tragedie zich in theorie bij vele honderden overheidsorganisaties voltrekken.
Slechte leesbaarheid
Dit boek gaat dus ergens over. Toch voelt het lezen ervan bij tijd en wijlen als een ‘crime’ (lees: kriem). Widlak vraagt erg veel van de lezer. En dat ligt niet alléén aan het specialistische karakter van sommige hoofdstukken. Zoals het hoofdstuk over de softwarelicenties. Of het gebruik van niet-alledaagse woorden zoals actanten, deontische modaliteit en organisatie-agnostiek. Waaraan ligt die slechte leesbaarheid nog meer?
De voornaamste oorzaak schuilt in het feit dat de opbouw van zijn boek niet helder is. Dit wreekt zich bijvoorbeeld in het eerste deel. Dat gaat over de magie van regels. Waar de auteur stelt dat hij gedeelde strategieën en formele regels onder de categorie ‘regels’ schaart, zou je verwachten dat beide ook een hoofdstuk in dat deel verkrijgen. Die eer valt de formele regels wel, maar de gedeelde strategieën niet toe. Bij lezing blijkt dan dat standaarden, waaraan Widlak wel weer een hoofdstuk wijdt, een bijzondere vorm van die strategieën zijn. Hetzelfde geldt voor zijn hoofdstuk ‘Data in de bureaucratie’. Dat blijkt bij lezing ook wel weer een relatie te hebben met regels. Maar het achterhalen van dergelijke verbanden kost de lezer onevenredig veel energie.
Maar wat kan een individuele gemeente, provincie of waterschap hiermee?
Daar komt bij dat zijn theoretische uitleg onbegrensd is. Zo kan het zo maar gebeuren dat je in paragraaf 1.10.2.2. belandt. Zijn instrument van de Landkaart Volwassen Digitale Overheid kan niet verhinderen dat de lezer zich regelmatig vol vertwijfeling afvraagt: waar gaat dit verhaal heen? Een landkaart biedt een globaal overzicht maar is nog geen routekaart. Die was wenselijk geweest.
Betekenisvol met een aantal kanttekeningen
Dit allemaal gezegd hebbend rijst de vraag: heeft Widlak ook nog een oplossing in petto? Jazeker, in de loop van het boek strooit hij zo nu en dan al met suggesties. Zo gelooft hij in de waarde van standaarden, vrijwillige regels. Ook roept hij publieke managers op om hun belangen te behartigen aan de hand van beginselen in plaats van onderhandelingen. Dat is een mooi moreel appel. Maar zijn echte oplossingen presenteert hij in het voorlaatste hoofdstuk over de politieke opgave. De essentie daarvan is om democratische verantwoordelijkheid te nemen. Om bijvoorbeeld de digitale infrastructuur en de gegevensuitwisseling opnieuw te organiseren. Deze opgave is majeur en buitengewoon betekenisvol.
Toch blijft de lezer met een licht onbevredigend gevoel zitten. Wie of wat kan nu iets met zijn boek? Hoewel Widlak ook publieke managers oproept om aan de slag te gaan, om op zoek te gaan naar structurele oorzaken van schijnbare incidenten en om te agenderen, is de geadresseerde toch vooral de minister van Rechtsbescherming. Met in zijn kielzog natuurlijk de Tweede Kamer. Minister en Kamer dragen immers systeemverantwoordelijkheid. Zij verkeren in de positie om met de politieke opgave aan de slag te gaan.
Een boek met een grote betekenis vanuit democratisch oogpunt.
Maar wat kan een individuele gemeente, provincie of waterschap hiermee? Hoe kunnen zij in de lijn van Widlaks bedoelingen een evenwichtig gesprek voeren? Widlak geeft daarvoor geen handvatten. Andere overheden lijken niet zoveel te kunnen zolang de institutionele nationale kaders niet hervormd zijn. En gesteld dat de minister zijn verantwoordelijkheid neemt: waar moet hij beginnen? Hoe wordt zijn departement volwassen? Welke stappen moet hij zetten om voor automatische besluitvorming, data-analyse en gegevensuitwisseling de verschillende fasen van peuter en kleuter tot adolescent, jongvolwassene en volwassene te doorlopen? Deze vraag blijft helaas onbeantwoord.
Kort en goed. Een boek met een grote betekenis vanuit democratisch oogpunt. Maar met een slechte leesbaarheid en hier en daar wat gemiste kansen.
Paul Strijp schreef deze recensie op persoonlijke titel. Hij is adviseur ‘data en nieuwe technologie’ bij de provincie Noord-Holland.
Andere recensies van Paul Strijp:
