We moeten toe naar een ander besturingsparadigma: refactoring, waarbij het centraal stellen van data leidend is.
Arjan Widlak, directeur van de Stichting Kafkabrigade, gebruikt in zijn column in het FD van 29 juni 2019 de term ‘The Dutch Deep State’. Hij uit daarmee zijn diepe frustratie over het onvermogen om problemen op te lossen die burgers ervaren door fouten in hun gegevens.
Correcties werken niet door in ketens en overheidsinstanties sturen de burger dan van het kastje naar de muur. Dat heeft soms dramatische gevolgen. Arjan schetst situaties die net zo schrijnend zijn als die bij de toeslagenkwestie. De Algemene Rekenkamer en het ministerie van Binnenlandse Zaken schatten dat het jaarlijks om maar liefst 22.500 gevallen gaat.
Widlak noemt als oorzaak de silocultuur. Geen van de organisaties die het betreft voelt zich geroepen om iets te doen aan problemen die het eigen mandaat overstijgen en centrale regie met voldoende mandaat ontbreekt. Zo blijft het probleem al meer dan 25 jaar onopgelost, schreef Peter Olsthoorn recent. Want de gedachte ‘de burger centraal’ is niet nieuw.
Toen in 2018 in de agenda NL DIGIbeter de ambitie werd uitgesproken om levensgebeurtenissen centraal te stellen, trokken velen al de conclusie dat zoiets niet gaat lukken als er geen regie komt op ketens en gegevens. Want hoe je het ook wendt of keert, de verantwoordelijkheid voor het beheer van specifieke datasets moet steeds op één plaats komen te liggen. Of dat nu de burger zelf is met een eigen digitale kluis, zoals Tweede-Kamerleden Verhoeven en Middendorp hebben voorgesteld, of aparte systemen met die unieke data: het principe is ‘single source of truth’. Alle systemen, van alle organisaties die de data nodig hebben, zullen van die bron gebruik moeten maken. En als we het echt goed willen doen, moeten ook alle besluiten die op basis van die data worden genomen, worden gelogd bij die bron, stelt Arjan Widlak.
Maar het realiseren van die fundamentele kentering, waarbij data centraal staat, gaat met de manier waarop IT bij de overheid is georganiseerd, niet lukken. Er zijn geen mandaten voor organisatieoverstijgende zaken. Afhankelijkheden van andere systemen worden als risico’s gezien. Bij veel bestaande systemen is het motto ‘niet meer aankomen’. En weinigen zullen zich in het licht van bestaande IT-uitdagingen geroepen voelen om de NL DIGIbeter-ambities ook nog ‘vrijwillig’ op de schouders te nemen. Zo verzet het hele overheidssysteem zich met hand en tand tegen de ingrijpende veranderingen die NL DIGIbeter en ‘de burger centraal’ mogelijk moeten maken.
Maar elk groot probleem biedt ook een kans. Want het is precies de ‘data centraal’-ambitie die de hele trein, of misschien de rij dominostenen, met grote veranderingen naar die dienstverlenende e-overheid in beweging kan zetten.
Stel, voor elke unieke verzameling van gegevens, in elk geval persoonsgegevens, wordt één organisatie aangewezen als beherende partij. Alle andere organisaties zullen daar dus gebruik van moeten maken. Dat vereist afsprakenstelsels met semantische en technische standaarden. En centrale, generieke infrastructurele voorzieningen waarin data delen en API’s het uitgangspunt zijn, zoals we die inmiddels kennen van Common Ground van de VNG.
De consequentie is dat die bron- en andere systemen moeten worden aangepast voor het respectievelijk ontsluiten- en gebruiken van die data. Dat kan maar op één manier: met refactoring, ofwel het stapsgewijs open- en opknippen en verbouwen van bestaande systemen, zodat er uiteindelijk iets anders komt te staan. Want nieuwbouw ter vervanging, de hoop op het magische nieuwe systeem dat alle problemen zal laten verdwijnen is een illusie, toonde ex-directeur Cocky Hilhorst van het BIT (Bureay ICT-toetsing) overtuigend aan. Het lukt bijna nooit.
Afscheid van het watervalmodel
Bij refactoring, in plaats van nieuwbouw, komt de volgende grote verandering in beeld: ‘lean’. Want refactoring lukt niet met de gangbare besturing van IT omdat die gebaseerd is op een planbare aanpak met een voorspelbaar einde en een sterk onderscheid tussen realisatie en ‘beheer’. Bij refactoring is continue verandering en ontwikkeling de norm. Bittere noodzaak ook, alleen al omdat je nooit vooraf kan weten wat je onderweg allemaal tegenkomt en hoe lang het precies gaat duren.
Adoptie van dit andere besturingsparadigma zet op zichzelf ook weer een reeks van veranderingen in beweging: de manier van financiering, de manier van aanbesteden, de manier van rapporteren. Dat moet allemaal net iets anders omdat (fictieve) eindresultaten plaats moeten maken voor meetbare, gerationaliseerde en langdurige inspanningsverplichtingen.
Zo zijn er nog meer consequenties. De mindmap is flink vertakt. Identiteiten, generieke infrastructuur die wordt vertrouwd, het verscheuren van de befaamde (en inmiddels uitermate gedateerde) brief van Donner uit 2011 die gebruik van clouddiensten erg moeilijk maakt. En dan is er de politiek, die haar verouderde, op het watervalmodel gebaseerde IT dogma’s ‘wanneer is het klaar’ en ‘waarom kost het meer’ ook los zal moeten laten. Daar zullen de private sector en wetenschap bij moeten helpen.
En dan, voor ik het vergeet: er is regie nodig. Stevige regie. Wie gaat al die organisaties verplichten om hun data te ontsluiten en die van anderen te gaan gebruiken? Wie ziet toe op de tijdige totstandkoming van de afsprakenstelsels? Wie beheert de data-deel architectuur en ziet toe op naleving van de nieuwe normen? Die regiekwestie steekt steeds opnieuw de kop op: wie krijgt voldoende departement-overstijgend mandaat voor het in gang zetten van al die veranderingen voor de digitale overheidsambities?
De optelsom lijkt een ondoenlijke verandering. Maar het gaat niet om het project ‘digitale overheid’, maar om het in gang zetten van iets dat eenmaal in beweging gezet, niet meer kan stoppen, niet meer hoeft te stoppen, en ook geen einddatum meer kent. Als dat paradigma eenmaal realiteit is zullen kleine, zichtbare resultaten in steeds hoger tempo verschijnen.
De aanpak van het door Widlak geschetste probleem is een prachtige kans. Gedreven door de ambities van NL DIGIbeter kan de eerste dominosteen, data centraal, worden omgeduwd. Als die eenmaal valt is dat het begin van een niet meer te stoppen, positieve verandering.
Michiel Steltman is lid van Forum Standaardisatie
