De burger centraal, maar nu ook écht

De economische crisis is voorbij, gelukkig. Na jaren van bezuinigingen en een nadruk op het verbeteren van de efficiency van de overheid, lijkt de aandacht voor innovatie en het verbeteren van de dienstverlening weer te groeien. Dat lijkt ook wel nodig.

De Studiegroep Informatiesamenleving en Overheid merkt in de publicatie ‘Maak Waar!’ al (terecht) op dat de overheid achterblijft in een in rap tempo digitaliserende maatschappij. Een van de uitdagingen waar de overheid volgens de studiegroep voor staat is het zich organiseren rond de verwachtingen en behoeften van burgers en bedrijven, in plaats van rond de eigen interne processen en regels.

Deze uitdaging sluit goed aan bij het rapport van de Nationale Ombudsman uit september 2017 over MijnOverheid en de Berichtenbox, alsmede de visie van diezelfde Ombudsman over ‘Digitalisering mét de burger’ van begin december 2017. Hierin stelt de Ombudsman dat de overheid de burger meer centraal moet stellen bij het verder ontwikkelen van MijnOverheid. Meer specifiek, het uitgangspunt bij digitalisering moet het volgende zijn: ‘hoe zorgen wij ervoor dat we de burger zo kunnen bedienen dat hij het zaken doen met de overheid als toegankelijk en gebruiksvriendelijk ervaart’. Een perspectief dat ook gestaafd wordt door de, veelvuldig in het rapport van de Ombudsman geciteerde, onderzoeken van het Center for eGovernment Studies (CFES) / Universiteit Twente rondom het elektronisch berichtenverkeer.

De burger moet dus meer centraal en dienstverlening moet meer georganiseerd rondom de behoeften en verwachtingen van burgers. Maar hoe dan en doen we dan niet al genoeg onderzoek onder de burger?

De rol van onderzoek

Om met dat laatste te beginnen. Er gebeurt veel op het gebied van onderzoek. We zijn binnen het CFES nog druk aan het meten vanuit het gebruikersperspectief. Er wordt veel onderzoek gedaan naar (bijvoorbeeld) de invoering van de nieuwe Omgevingswet en benchmarks zoals de ‘Gedragsanalyse en Benchmark van Burgers op Overheidssites’ (GBBO) en Waarstaatjegemeente.nl draaien op volle toeren. Daarnaast wordt er op dit moment veel kwalitatief onderzoek gedaan, zoals op het gebied van klantreizen en usability testing.

Het gros van de onderzoeken is echter kwantitatief en het grootste deel daarvan is gericht op het gebruik en/of evaluatie van de dienst. Het beste voorbeeld hiervan zijn de klanttevredenheidsonderzoeken die door veel organisaties worden uitgevoerd. Hoewel het nuttig is om te weten dat de dienstverlening met een 7 gewaardeerd wordt, zitten er een aantal beperkingen aan dit type onderzoek:

1. Het evalueren van de dienstverlening alleen geeft weinig inzichten in waar het beter kan (en moet).
2. Reactief onderzoek vergaart geen inzichten over de behoeften en verwachtingen die leidend kunnen (of moeten) zijn bij het vormgeven van de dienstverlening.

De hoeveelheid proactief onderzoek waarin burgers gevraagd wordt input te leveren op het moment dat visies en strategieën over dienstverlening worden vormgegeven, is een stuk kleiner. De hoeveelheid organisaties waarin niet alleen de burger vooraf wordt gevraagd naar zijn/haar behoeften en verwachtingen, maar ook achteraf getoetst wordt in hoeverre aan deze verwachtingen voldaan wordt, nadert de nul.

Hoe dan wel?

Als we nu écht de behoeften en verwachtingen van de burger centraal willen stellen, zullen we de burger moeten betrekken bij het hele dienstverleningsproces. Dat ziet er wat mij betreft als volgt uit:

Deze geïntegreerde meetaanpak stelt dat het meten onder burgers geen (eenmalige) activiteit moet zijn, maar een continue proces waar in verschillende fasen van beleidsvoorbereiding en -uitvoering verschillende typen van onderzoek gebruikt worden om de effectiviteit van de hele beleidscyclus te meten:

1. Strategievorming | Behoeftenonderzoek

Juist daar waar overheden hun dienstverleningsstrategieën vormgeven, kan behoeftenonderzoek een belangrijke input zijn. Vaak zie ik ambigue en ambitieuze doelen (zoals ‘klantgerichte en excellente dienstverlening’) voorbijkomen, zonder dat de organisatie in kaart brengt hoe de burger bediend wil worden en wat in de ogen van de burger nou precies excellentie inhoudt. Gek genoeg is dit de plaats in het proces waar onderzoek een grote rol zou kunnen spelen, maar waar het op dit moment het minst gebeurd.

2. Ontwerp | Testen

Daar waar de diensten, dienstverlening en kanalen ontworpen worden, is het belangrijk de burger te betrekken bij het ontwerpproces. Dit kan (bijvoorbeeld) door usability onderzoek, maar ook door (experimenteel) te testen welk ontwerp het beste aansluit bij de door de burger in het vorige punt onderzochte behoeften en verwachtingen. In de praktijk vindt dit type onderzoek wel plaats, maar het onderzoek wordt zelden gekoppeld aan de visie/strategie, laat staan de eerder vastgestelde behoeften en verwachtingen.

3. Uitvoering | Gebruiksonderzoek
Wordt de ontworpen dienstverlening vervolgens geïmplementeerd, dan is het zaak om te meten in hoeverre de burger daar ook daadwerkelijk gebruik van maakt. Daarnaast kan gebruik gemaakt worden van ‘user feedback’ (zoals bijvoorbeeld gedaan wordt door de gemeente Gouda met de WOCAS methodiek) om inzichten over het gebruik direct te gebruiken om de dienst te verbeteren. In de meeste gevallen worden hier slechts gebruikersstatistieken verzameld, zonder dit koppelen aan de hoger liggende doelstellingen.

4. Evaluatie | Uitkomsten

De evaluatie van het gebruik is, zoals boven al aangegeven, de voornaamste plek waar op dit moment onderzoek gedaan wordt. Dit blijft belangrijk, maar zou wat mij betreft, veel sterker gekoppeld moeten worden aan de visie en strategie op dienstverlening. Dit kan bijvoorbeeld door niet alleen simpelweg te vragen aan de burger om een rapportcijfer te geven voor de dienstverlening, maar ook door de burger te bevragen in hoeverre de dienstverlening daadwerkelijk zo ‘klantgericht en excellent’ is. Daarmee zullen ook klanttevredenheidsonderzoeken verder moeten gaan dan nu het geval is en veel nadrukkelijker moeten dienen ter evaluatie van de strategie.

Deze schets van een geïntegreerde onderzoeksaanpak is niet bedoeld om een volledig (of ultiem) overzicht te geven van de manier waarop overheden hun (dienstverlenings)onderzoek moeten vormgeven. Het is veel meer bedoeld om het fundamentele proces eronder duidelijk te maken. Te vaak zie ik in mijn praktijk dat organisaties allerlei ambitieuze visies en doelen vormgeven (zoals bovengenoemde klantgerichte en excellente dienstverlening), zonder a) te vragen aan de burger wat die nou precies wil, maar ook b) zonder aan het einde van de beleidscyclus, wanneer er weer vrolijk een nieuw plan wordt gemaakt, grondig te onderzoek en evalueren of de uitvoering vanuit het perspectief van de burger nou zo geslaagd is.

Met andere woorden: het vormgeven van een overheid waarin de behoeften en verwachtingen van de burger centraal staan, bestaat uit meer dan het af en toe onderzoeken van de klanttevredenheid van die burger. Het gaat om het betrekken van die burger bij het beleid. We moeten ophouden met het opschrijven van vage ambities, maar samen met de burger reële doelen opstellen en vervolgens continue meten in hoeverre die doelen ook bereikt worden.

Alleen dan stellen we de burger écht centraal.

Willem Pieterson is onder meer verbonden aan het Center for eGovernment Studies