Archiefinstellingen beheren ons papieren cultureel erfgoed voor bedrijfsvoering, bewijsvoering en historisch onderzoek. Sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw komen daar ook digitale archiefstukken bij. Hoe kan het dat na veertig jaar automatisering de digitale archivering nog steeds niet op orde is?
Deze bijdrage is een pleidooi voor aandacht voor ons digitale geheugen, want daarmee is het slecht gesteld. In de toekomst zal onze generatie beoordeeld worden op het vermogen om haar administraties veilig te stellen voor komende generaties. Die beoordeling ziet er op dit moment niet goed uit. Na veertig jaar automatisering is de digitale archivering nog steeds niet op orde. Rapport op rapport van de landelijke Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed onderstreept dat. Maar al die rapporten en daarop volgende inspanningen tot spijt, krijgen we maar weinig grip op de digitale informatiestroom. We lijken steeds achter de feiten aan te lopen en hebben nog geen antwoord op het duurzaam toegankelijk houden van complexe digitale informatie. In dit artikel kijken we eerst kort terug op de ontwikkeling van de overheidsadministratie en -archivering en vervolgens naar de ontwikkeling van de automatisering. Daarna volgt een overzicht van de stand van zaken om af te sluiten met een oproep.
Papieren administratie
Eeuwenlang werd de administratie van een organisatie vooral handmatig bijgehouden: boekhouding en inventaris werden met pen en papier bijgehouden, brieven werden geschreven. Zo ook bij de gemeentelijke administraties na de Franse tijd. De archivering van de papieren stukken ging toen nog anders dan nu. De stukken werden in de negentiende eeuw doorgaans als bijlagen bij de notulen geordend en ingebonden, hetzij direct bij de notulen, hetzij als afzonderlijke, hoofdzakelijk chronologische series.
Met de komst van de schrijf- en de rekenmachine kwamen de eerste veranderingen in het bijhouden van de administratie. In plaats van soms slecht leesbare, handgeschreven documenten kwam de administratie in blokletters beschikbaar, en het moeizame optellen van hele rijen getallen ging voortaan sneller en nauwkeuriger. Ook in de archivering wijzigden zaken. Eind 19de eeuw gingen organisaties ertoe over om de papieren stukken zaaksgewijs in dossiers bij elkaar te voegen. De dossiers werden dan op onderwerp of op datum van aanleg geordend en door klappers ontsloten.
Automatisering
De grootste verandering in de administratie kwam met de introductie van de computer. Na de mainframe-computers van grote informatiecentrales in de jaren ’50 van de vorige eeuw volgden in de jaren ’60 de minicomputers voor kleinere organisaties en tot slot in de jaren ’70 de microcomputer of personal computer (PC). Op 12 augustus 1981 presenteerde IBM hun eerste PC. Door het gewicht van de industriereus IBM werd de PC langzamerhand ook in het zakenleven serieus genomen en de eerste praktische en nuttige toepassingen begonnen het licht te zien. In plaats van één grote, centrale computer werd het steeds gebruikelijker losse, persoonlijke computers in te zetten. Later werden de losse computers alsnog via een netwerk met elkaar verbonden.
In veel bedrijven was de eerste computer een boekhoudmachine: een apparaat dat het bijhouden van de boekhouding met behulp van een grootboek, dat voortaan uit pons- of magneetkaarten bestond, vereenvoudigde. Zo’n boekhoudmachine kon vaak niet voor andere zaken gebruikt worden. Als andere afdelingen in hetzelfde bedrijf automatiseerden, deden ze dat meestal elk met een gespecialiseerd systeem. Er was dan ook geen sprake van enige integratie. Naarmate computers steeds universeler inzetbaar werden, werden de verschillende deeladministraties steeds vaker op dezelfde computer uitgevoerd.
BRP
Een voorbeeld van vergaande automatisering is de Gemeentelijke Basis Administratie (GBA). De meeste gemeenten beschikten vanaf de jaren ’80 over een geautomatiseerde bevolkingsadministratie. Het ging daarbij echter om een dubbele boekhouding: geautomatiseerde bestanden kwamen naast het handmatige persoonsregister. Vanaf 1991 verving de GBA de met de hand bijgehouden persoonskaart, die de inwoner van een gemeente zijn hele leven lang administratief begeleidde en bij verhuizing naar een andere gemeente meeverhuisde. Binnen de GBA vervingen digitale persoonslijsten de analoge persoonskaarten en digitale persoonsregisters. De GBA was een systeem van onderling verbonden gemeenten. Voor het datatransportnetwerk en de berichtendienst werd gekozen voor Datanet1 van PTT Telecom (het latere GemNet). In 2007 werd de GBA de Basisregistratie Personen (BRP) samen met de introductie van het Burger Service Nummer.
ICTU heeft in 2016 onderzoek gedaan naar de duurzame toegankelijkheid van de Generieke Digitale Infrastructuur (GDI) en de archivering van BRP gegevens. “Een aantal voorzieningen heeft de archieffunctie gereguleerd in eigen wetgeving, specifiek voor deze voorzieningen. Dit geldt onder andere voor de Basisregistraties en voorzieningen die te maken hebben met de verwerking van persoonsgegevens, zoals DigiD, DigiD Machtigen, MijnOverheid en het BSNKoppelregister.” Het ontbreekt echter tegelijkertijd aan sturing op de uitvoering van duurzame toegankelijkheid van de GDI. “In een aantal situaties zijn afspraken vastgelegd over digitaal archiveren vanuit ‘bedrijfsvoeringsoptiek’ maar (nog) niet vanuit het perspectief van duurzaam archiveren en ontsluiten … Voor succesvolle implementatie van zogenaamde e-depots is van belang dat de standaarden voor toegang en ontsluiting expliciet worden vastgelegd binnen de GDI.”1
Digitaal werken
In een digitale omgeving blijven de principes voor de administratie hetzelfde, maar gelden andere uitdagingen en mogelijkheden. Het voordeel van een digitale omgeving is dat er verschillende indelingen mogelijk zijn, afhankelijk van het doel van de gebruiker. De laatste jaren heeft het zaakgericht of zaakgewijs werken en archiveren opgang gemaakt bij Nederlandse overheidsinstellingen. Een zaak is een samenhangende hoeveelheid werk met een gedefinieerde aanleiding en een gedefinieerde eindresultaat, waarvan kwaliteit en doorlooptijd bewaakt moeten worden. Bij elke zaak hoort een zaakdossier. Bij één zaak(dossier) horen meerdere documenten, en een zaak kan meerdere bedrijfsfuncties omvatten. Een zaak behoort altijd tot een zaaktype, en een zaaktype is altijd gekoppeld aan een proces.
De specifieke eigenschappen van gegevens in digitale vorm stellen bijzondere eisen aan het beheer. Binnen veel overheidsorganisaties is het inzicht in de aanwezige digitale gegevensbestanden nog groeiend. Belangrijk aandachtspunt daarbij is de afstemming tussen papieren en digitale informatie. “Uit het oogpunt van efficiënt informatiebeheer is het immers niet gewenst dat er op verschillende plekken binnen een overheidsorganisatie dubbele informatie bewaard wordt, in papieren dan wel digitale vorm. Of het omgekeerde: bij gebrek aan afstemming kunnen gaten in de informatievoorziening vallen.”2 Dit citaat is afkomstig uit de Handleiding voor het beheer van digitale archieven van het Landelijk Overleg van Provinciale Archiefinspecteurs (LOPAI) uit 2000. Wat is er na die tijd gebeurd?
Hybride archief
Tijdens de opkomst van de kantoorautomatisering bleef papier de drager voor te bewaren informatie. Digitaal gecreëerde informatie werd geprint op papier, al dan niet (met de hand) ondertekend en gearchiveerd. Postregistratiesystemen groeiden uit tot documentmanagementsystemen met record management en workflowmanagement, maar ook dan bleef het papier leidend. Deze bewaarstrategie ten aanzien van digitale informatie is weliswaar eenvoudig, maar brengt grote bezwaren met zich mee. Bezwaren omdat het verlies van functionaliteit oplevert, van zoekmogelijkheden, koppelmogelijkheden met databases en ook index- en grafische mogelijkheden. Soms is het ook onmogelijk: want hoe zou je virtuele verschijningsvormen als geluid, bewegend beeld, animatie kunnen printen?
De digitale (zaak)dossiers die gevormd worden zijn vaak incompleet omdat er nog steeds een papieren stroom naast bestaat die niet formeel vervangen is. Deze papierstroom wordt nadat ze gescand is meestal weggezet in dagdozen of numerieke reeksen, waarna de digitale kopie wordt opgeslagen in het (zaak)dossier. Dit is een werkwijze die de meeste overheidsorganisaties hanteren na de invoering van een centraal archiveringssysteem een jaar of tien terug. Echter, zolang de te bewaren archiefstukken niet met vervangingskwaliteit gescand zijn is er nog geen volledig digitaal dossier om te bewaren en over te brengen. Een groot deel van dit archief is te vernietigen, maar een belangrijk deel bestaat dus uit papieren originelen.
Archiefwet- en regelgeving
Wat is ondertussen het kader waarbinnen overheidsorganisaties dienen te archiveren? Artikel 3 van de Archiefwetwet 1995, verplicht overheidsorganen (zorgdragers) hun archiefbescheiden in goede staat te brengen en te bewaren. Dit is uitgewerkt in Artikel 11 van het Archiefbesluit 1995: De zorgdrager treft zodanige voorzieningen ten aanzien van de door hem opgemaakte archiefbescheiden die ingevolge een voor hem geldende selectielijst voor bewaring in aanmerking komen, dat bij het raadplegen van die archiefbescheiden na ten minste honderd jaar geen noemenswaardige achteruitgang zal zijn te constateren. Een en ander is uitgewerkt in de Archiefregeling van 2014.
Hoe kan het dat na veertig jaar automatisering de digitale archivering nog steeds niet op orde is?
Voor zowel papieren als niet-papieren archiefbescheiden geldt dat, indien door de aard van de oorspronkelijk gebruikte materialen en programmatuur aan het duurzaamheidsvereiste niet (langer) voldaan kan worden, overgegaan moet worden tot vervanging van de archiefbescheiden door reprodukties. In tegenstelling tot papieren archiefbescheiden wordt de duurzaamheid van elektronische archiefbescheiden niet alleen bepaald door de duurzaamheid van de drager, maar ook door de kwaliteit van de programmatuur voor opslag, verwerking en raadpleging van de gegevens. De ontvangen en opgemaakte archiefbescheiden moeten in geordende en toegankelijke staat blijven, ook na vervanging van apparatuur en programmatuur, terwijl de oorspronkelijke inhoud, structuur en vorm van de archiefbescheiden leesbaar of waarneembaar gemaakt moeten kunnen worden. Voor dit gegeven bestaat nog geen definitieve oplossing.
Digitaal geheugen met gaten
Hoe staat het nu met het digitale geheugen van de overheid? Over deze vraag zijn al vele alarmerende rapporten verschenen zoals Een dementerende overheid? van de Inspectie Overheidsinformatie en Erfgoed uit 2005. Feit is dat zoals we zagen overheidsorganisaties al ruim 30 jaar digitaal werken maar pas recent digitaal gaan archiveren. Er is dus inmiddels veel digitale informatie verloren gegaan door printen of slecht bewaren. Immers het printen verliezen we over het algemeen inhoud en bij het alleen bewaren van de bestanden kunnen we de inhoud niet meer raadplegen. We missen dan de oorspronkelijke software waarmee het bestand gemaakt en geraadpleegd kon worden.
Organisaties die niet formeel tot vervanging hebben besloten, zijn verplicht complete papieren dossiers over te brengen naar de archiefbewaarplaats. Van bepaalde informatie heeft de wetgever echter bepaald dat de digitale versie van een archiefstuk leidend is, en een papieren versie niet als archiefstuk mag worden gezien. Het betreft de digitale bestemmingsplannen die na de invoering van de Wet Ruimtelijke Ordening verplicht alleen digitaal gearchiveerd mogen worden. De nieuwe Omgevingswet gaat van hetzelfde principe uit: digitaal gecreëerde informatie wordt digitaal bewaard.
Digitale toekomst
Inmiddels zijn er digitale archeologen nodig om digitale informatie weer leesbaar te maken. Mooi voorbeeld is de Digitale Stad Amsterdam (DDS). In een project worden de resten van de online community DDS uit de jaren negentig opgegraven om deze te reconstrueren en te bewaren als digitaal erfgoed. Het is mogelijk gebleken om met oude hardware, software en bestanden de DDS weer tot leven te brengen. Het is dus nog niet te laat… Echter, veel beter zou het zijn als we de digitale informatie die nog geraadpleegd kan worden nu veilig stellen voor de toekomst zodat we deze niet over 20 jaar met een veelvoud van kosten hoeven op te graven.
Na eeuwen van administreren en archiveren op papier, zijn we pas recent digitaal gaan administreren. De digitale archivering loopt daar sinds het begin van de automatisering op achter. Er is daardoor inmiddels al veel digitale informatie verloren gegaan. Om kostbare digitale archeologie te voorkomen moeten we nu de omslag maken naar volledig digitaal archiveren en meer investeren in digitaal informatiebeheer. Dat begint met het maken van een overzicht van de digitale informatie. En vervolgens met het vaststellen van een digitale bewaarstrategie. Alleen dan kunnen we de gaten in ons digitale geheugen nog beperken.
Roland Bisscheroux is directeur/archivaris Waterlands Archief en lid van de Adviescommissie Archieven van de VNG
1 Generieke Digitale Infrastructuur in relatie tot digitale archivering en duurzame toegankelijkheid (2016)
2 Een handleiding als handreiking voor het beheer van digitale archieven (2000)
