De gebruiker radicaal centraal? De Denen doen het beter

De organisatie van de International Design in Government Conference (waar ik dagvoorzitter ben), is in handen van Gebruiker Centraal. Deze community maakt zich al jaren sterk voor een meer gebruikersgerichte aanpak in de ontwikkeling van overheidsdienstverlening. De vraag die bij mij opkomt: is een meer gebruikersgerichte aanpak (en weer een congres) nou echt nodig?. Ik denk dat het antwoord daarop is: ja.

De National ombudsman is behoorlijk kritisch over de digitalisering van de dienstverlening. Zo laat onderzoek uit 2017 zien dat veel burgers berichten in hun Berichtenbox missen. Iets dat ook bevestigd werd door (deels mijn) onderzoek naar het afschaffen van de blauwe envelop (Center for eGovernment Studies (CFES)). Uit datzelfde onderzoeksproject naar de digitalisering van het berichtenverkeer blijkt: ongeveer 60 procent van de respondenten loopt wel eens vast op de websites van de Belastingdienst. Soortgelijk onderzoek in de gemeente Enschede naar de kwaliteit van de digitale dienstverlening deze gemeente liet eenzelfde resultaat zien (zie Figuur 1).

[plaatje 1]

GBBO onderzoek uit 2017 toont aan dat ook formulieren vaak tot problemen leiden en onderzoek van de Hogeschool Arnhem & Nijmegen en het CFES naar de beleving van de omgevingsdienstverlening laat zien dat ook specifieke vormen van dienstverlening vaak problematisch zijn. Uit recent onderzoek (waaraan ik meewerkte) van het ministerie van BZK blijkt dat burgers en bedrijven gematigd positief zijn over de overheidsdienstverlening als geheel, maar ontevreden over de mate waarin dienstverlening eenvoudig en persoonlijk is (terwijl zij deze kenmerken belangrijk vinden).

Het lijkt dus beter te kunnen. Daarnaast laat de tweejaarlijkse e-overheidsbenchmark van de Verenigde Naties (UN) zien dat Nederland afglijdt in de vergelijking met andere landen. Zo stond Nederland in 2014 5e, in 2016 7e, en in 2018 13e in de lijst. Daarmee verliezen we dus terrein in opzichte van andere landen. Dat betekent niet direct dat het slecht gaat, maar wel dat het tempo van digitaliseren én verbeteren lager ligt in Nederland dan in andere landen.

Welke landen doen het dan wel goed?

De voorbeelden: Denemarken en het VK

De leider in de 2018 editie van het UN-benchmark is Denemarken en in de 2016 editie was dat het Verenigd Koninkrijk (VK). Om met die laatste te beginnen. Daar waar iedereen in Nederland de laatste 5 jaar op bezoek ging in Estland om te leren over hun X-road en eID aanpak, lijkt het alsof inmiddels ook iedereen op bezoek is geweest bij de Government Digital Service (GDS) om te leren hoe de Britten hun Gov.uk in zo een korte tijd van de grond kregen. Noot: ik was zelf in Estland in 2018 en als inwoner van het VK had ik het geluk om met een delegatie van het Ministerie van Buitenlandse Zaken onlangs (september) op bezoek te gaan bij de GDS.

Wat zij bereikt hebben bij de GDS is inderdaad geweldig. De situatie in het VK in 2011 was vergelijkbaar met die in Nederland; elk departement deed zijn eigen ding en er was een wildgroei van websites. Dit veranderde toen dat jaar de GDS gevormd werd. De aanleiding was simpel: de overheid was ontevreden over de prestaties van de digitalisering en dan vooral de kosten die gemoeid waren met het mislukken van allerlei ICT projecten. De GDS werd ingesteld om niet alleen de voorkant van de dienstverlening te verbeteren, ook de achterkant viel voortaan onder het overzicht van de GDS (lees: de GDS keurt alle grote ICT projecten goed (of af)). In 2012 kwam de eerste versie van gov.uk online als vervanger van het bestaande directgov (voor burgers) en businesslink (voor bedrijven) en in 2015 verving gov.uk liefst 1882 websites van 300+ overheidsorganisaties.

Wat maakt GDS succesvol?

Het succes van de GDS met de uitvoering van (in dit geval) gov.uk kan voor een groot deel verklaard worden door een aantal factoren (lees ook vooral hun eigen blog voor meer hierover). In mijn optiek zijn de volgende belangrijk:

• Een zeer gedreven en gemotiveerd team van divers pluimage met de veelheid aan vaardigheden om informatie kundig om te zetten en vorm te geven.
• Een (relatieve) onafhankelijkheid die het mogelijk maakt om boven de partijen uit te stijgen en vanuit een min of meer neutrale omgeving te werken aan verbetering.
• De middelen om het werk gedurende langere tijd uit te voeren
• Een (zeer) duidelijk mandaat en commitment van hoog in de bestuurlijke organisatie om gov.uk te organiseren

Verschillen Gov.uk vs Borger.dk

In 2018 verscheen er een nieuwe ster aan het firmament. Een land dat het altijd al vrij goed deed (net als Nederland), maar ineens door wist te stoten naar de toppositie in de UN-ranking (komende van 9 in 2016). Denemarken (DK) heeft ook één portaal voor de burger (borger.dk) en dat is er een die (in mijn optiek) wellicht nog beter is dan gov.uk. Daar waar gov.uk zich primair richt op de informatievoorziening en ‘routering’ van de burger naar de juiste plek, richt borger.dk zich (inclusief persoonlijk domein) op het totale scala van dienstverlening (informatie, communicatie, en transactie).

Er zijn meer verschillen tussen de Deense aanpak en die van het VK. Daar waar bijvoorbeeld in de VK het bovengenoemde mandaat een sterke rol speelt, is het Deense model veel meer een consensus-model. Dit heeft voor een groot deel te maken met het verschil tussen de meer centrale (VK) en decentrale (DK) overheid. Hoewel DK een centrale overheidsbrede unit heeft voor digitalisering (waarover hieronder meer) is de situatie veel meer vergelijkbaar met die van Nederland; in beide landen is samenwerking nodig tussen min of meer zelfstandige overheden. Niets ten nadele van het VK, maar hun situatie was een stuk eenvoudiger dan die van de Denen.

Andere verschillen zijn de grote urgentie die bij het VK een rol speelde om geld te besparen door de economische crisis en een aantal ICT mislukkingen, versus de veel meer geleidelijke aanpak van DK. Laatste grote verschil is dat DK elektronische dienstverlening verplicht stelde voor burgers en bedrijven en dat leidde er in Denemarken toe dat in een brede maatschappelijke coalitie gewerkt werd aan het verbeteren van de dienstverlening om ervoor te zorgen dat burgers online mee kunnen (en daarnaast een goed vangnet voor hen die dat niet kunnen). Het UN rapport zegt (in het kader van de Deense digitale strategie) daarover het volgende:

“The Strategy emphasizes the need for the public sector to work closely with the business community, stakeholder organizations, and others, in establishing the foundation for a “flexible and adaptive society, ready for an ever more digitized world”. (p. 171)

Overeenkomsten Gov.uk en Borger.dk

1 – Heldere visie

Overeenkomsten zijn er ook en in mijn optiek zijn er twee die daarbij een hoofdrol spelen. De eerste is visie. Beide landen hebben sinds jaar en dag een digitale strategie die breed gedragen wordt en die, in beide gevallen, heldere uitgangspunten biedt en die vaak concreet ingestoken wordt. Zo is de visie van de Deense strategie (A stronger and more secure digital Denmark. Digital strategy 2016-2020) helder:

“Public sector digitization creates value and growth, it provides efficiency improvements and it secures the confidence of Danish people in the digital society”. (p. 14)

Deze visie is verder uitgewerkt in een drietal doelen:

• Digital solutions must be easy-to-use, quick and ensure high quality
• Public sector digitisation must provide good conditions for growth
• Security and confidence must be in focus at all times

Onder elk van de doelen hangt een setje normen en alle oplossingen worden aan de normen getoetst. Daaronder hangt een breed onderzoeksprogramma waarin de overheid samenwerkt met academische partners en onderzoeksinstellingen om de voortgang te toetsen en monitoren.

2 – Leiderschap en commitment

Tweede overeenkomst wordt gevormd door leiderschap en commitment. Hoewel de leiderschapsmodellen in beide landen fundamenteel anders zijn, is de overeenkomst tussen beide aanpakken dat er één verantwoordelijke partij is voor de digitalisering. Er is één visie en één strategie met heldere doelen. Dat maakt het niet alleen makkelijker voor het management om concreet en consistent uit te dragen wat er gedaan moet worden, het helpt ook bij het creëren van draagvlak en commitment. Door een heldere boodschap wordt een conflict of interest voorkomen en door centraal te regisseren zorg je dat alle organisaties op dezelfde lijn zitten en niet in elkaars vaarwater gaan zitten.

Leerpunten voor Nederland

Voor Nederland biedt dit een tweetal leerpunten denk ik.

1. Helderheid van de strategie

Hoewel ik blij ben dat er met NL DIGIbeter een strategie is, valt er wel wat op af te dingen op de helderheid.

De initiële agenda uit 2018 bestond uit een vijftal hoofdlijnen. Die actielijnen bestonden uit een een groot aantal acties (71) waarvan de samenhang niet duidelijk was. Om hier meer focus in aan te brengen is in 2019 de agenda ge-update en is het aantal actielijnen in de woorden van BZK “beperkt”. Een telling van het aantal leert echter dat NL DIGIbeter uit 73 actielijnen bestaat. Meer verwarrend is dat naast de vijf hoofdlijnen het programma ook een vijftal “pijlers” kent (Innovatie, Data, Inclusie, Digital identiteit en Regie op gegevens). Wat precies de samenhang is tussen de pijlers en de hoofdlijnen is volstrekt onduidelijk. We hebben dus vijf hoofdlijnen, vijf pijlers en 73 actielijnen. Snapt u het nog?

NLDigibeter, Talinn, Common Ground en Mens Centraal

Het wordt nog verwarrender als we ons realiseren dat er naast NL DIGIbeter ook een Interactiestrategie is (die ook aangehaald wordt in NL DIGIbeter). Deze is geproduceerd door een overheidsbrede werkgroep in het kader van het verder ontwikkelingen van het digitale berichtenverkeer tussen burgers/ondernemers en de overheid. Deze interactiestrategie richt zich op drie onderwerpen (behoeften): vertrouwen, persoonlijke benadering, en gemak. Die eerste twee vinden we ook in NL Digibeter, de laatste juist weer niet. Dan commiteert de overheid zich ook aan de Talinn agenda van de EU waarin weer net andere doelen staan. NL DIGIbeter houdt daarnaast de kwaliteitsrichtlijnen van de Ombudsman in acht én commiteert zich aan de ontwerprincipes van Gebruiker Centraal. Oh en dan hebben we ook nog andere specifieke programma’s en projecten. Zoals de common ground van de gemeenten. De werkgroep Mens Centraal richt zich op het uitwerken van life events vanuit weer een andere opdracht en dan zijn er ook nog epics (en ik heb geen idee wat het verschil is). Veel (uitvoerings) organisaties hebben weer hun eigen strategie en plannen.

Met andere woorden; er is een lappendeken van ambities, plannen en doelen die allemaal wel overlappende elementen hebben, maar net even anders zijn. Een gemeenschappelijke, concrete en heldere visie is er gewoonweg niet. Ik zou graag zien dat we ál die visies en plannen in de prullenbak gooien en op 1 januari 2020 beginnen met iets nieuws. Zeg, een visie van 10 pagina’s met 3-5 doelen en dat vormt het uitgangspunt voor alle plannen van alle overheden. Gaat niet gebeuren, want…

2. Meer centrale regie

Leerpunt nummer twee: er is te weinig centrale regie en te weinig commitment binnen de overheid om samen te werken. Ik zie dat veel koepels, samenwerkingsverbanden, overlegclubjes, werk- en actiegroepen liever hun eigen ding doen, zonder een gemeenschappelijke doelstelling na te streven. We hadden een digicomissaris, maar die is weg en nu is er helemaal geen een plek meer waar overheidsbreed sturing gegeven wordt aan de ontwikkeling van de overheidsdienstverlening.

Misschien gaat een minister van ICT of een minister van de toekomst wat ver, maar kunnen we dan wellicht een staatssecretaris op dit vlak krijgen? Met daaronder een Nederlandse GDS met daarin mensen uit alle geledingen van de overheid die samen aan de slag gaan? En dan wat concrete toezeggingen in het volgende regeerakkoord van al die overheden? Om, ten slotte, dat belang van regie en leiderschap nog maar eens te illustreren. In de Britse politiek ontstond consternatie toen het VK in 2018 afgleed naar de 4e plek in de UN-ranking. Belangrijkste oorzaak volgens een werkgroep van het Britse parlement? Het gebrek aan politiek leiderschap na het vertrek van minister Francis Maude.

Diezelfde Francis Maude spreekt op de International Design in Government Conference van Gebruiker Centraal waar ik dit verhaal mee begon. Kom vooral langs en laten we met zijn allen de discussie aangaan.

Willem Pieterson is een senior onderzoeker / consultant met projectmanagementervaring op het gebied van (multi-channel) dienstverlening, organisatieontwikkeling en digitalisering. Daarnaast is hij adjunct directeur van het Center for eGovernment Studies.

Deze bijdrage verscheen eerder op de website van Gebruiker Centraal