“De Kamer moet ook naar zichzelf kijken”

Wat wil de Kamer onderzoeken?
• OV-chipkaart
• Geïntegreerd Processysteem Strafrecht
• UWV
• Belastingdienst
• EPD
• ICT Politie
• Indigo – Justitie

Wat beoogt u met dit onderzoek, wat wilt u eigenlijk weten?

“Waarom er – ondanks dat we al veel weten – nog steeds heel veel projecten niet goed gaan. Ik heb sinds de opmerking dat een parlementair onderzoek goed zou zijn zeker honderd mails en telefoontjes gekregen van mensen die allemaal in de sector werkzaam zijn. Van niveau klokkenluider binnen een departement tot grote ICT-automatiseringsbedrijven tot en met consultants die hun frustratie ook maar ergens kwijt moeten. Van alles zat er tussen.”

En wat was de teneur van die reacties?

“Dat ICT-projecten te vaak als puur ICT-project worden gezien in plaats van als onderdeel van een traject dat nodig is om de organisatie beter te laten functioneren. Daarnaast zie je dat er een hele zoektocht aan de gang is naar hoe je op een goede manier aanbesteedt.”

Waarom kiest u dan in uw onderzoeksvoorstel juist voor het specifiek onderzoeken van ICT-projecten in plaats van die verandertrajecten waar ze slechts een onderdeel van zijn?

“Anders ben je voor het weet alles aan het onderzoeken en kom je nergens meer uit.”

Wat moeten we ons dan voorstellen bij het voornemen om de Belastingdienst en UWV te onderzoeken? Dat zijn organisaties en geen projecten.

“Dan heb je het meer over politieke besluitvorming rondom heffingen en toeslagen. Wat dat allemaal teweeg heeft gebracht op de werkvloer en in ICT-systemen. Over hoe de politieke wil om iets te doen niet aangesloten was bij wat er op de werkvloer mogelijk was binnen de geplande tijd.”

Dat gaat dus over de kwaliteit van besluitvorming en niet over ICT-projecten. Moet de Kamer dan niet vooral haar eigen functioneren op dit punt onderzoeken?

“Natuurlijk gaat het onderzoek over besluitvorming. Dat doen wij bij parlementair onderzoek altijd. Als je bijvoorbeeld kijkt naar de geschiedenis van de ov-chipkaart ben ik ervan overtuigd dat de Kamer een rol heeft gespeeld die rechtvaardigt dat de Kamer ook naar zichzelf kijkt.”

Hoe kun je dan het EPD willen bekijken als ICT-project? De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur heeft net in een onderzoek geconstateerd dat het EPD niet is gestrand op een rammelende ICT-structuur, maar op onvoldoende bereidheid tot samenwerking tussen de betrokken bestuurlijke partijen.

“Dat weet ik niet. Dat onderwerp is door anderen aangedragen. De voorbeelden zijn vanuit de commissie gekomen en daar zullen wel allerlei agenda’s achter zitten. Ik vind dat de commissie nog eens heel goed scherp moet kijken naar welke projecten men pakt. Het moet ook helder worden wat er nou klopt van die steeds terugkerende bewering dat er jaarlijks vier tot vijf miljard aan faalkosten is. Er moeten ook aanbevelingen komen op het gebied van veiligheid en privacy, dat zit nadrukkelijk in de opdracht. Dus er moet zeker naar DigiNotar worden gekeken.”

Kun je de ICT-sector afrekenen op het succes of falen van reorganisatieprojecten bij de overheid?

“De sector natuurlijk niet, maar er kunnen grote fouten zijn gemaakt door individuele bedrijven.”

Laat een bestuurlijk proces dat niet goed loopt zich wel beoordelen als een ICT-project?

“Nee. Een deel zijn organisatieproblemen, een deel ICT en een deel zijn combinaties waarbij je steeds de vraag moet stellen wat het gevolg is van wat. Dat is allemaal heel verschillend.”

Hoe zou het beter kunnen denkt u?

“Daarvoor hebben we het onderzoek.”

U hebt toch wel enig idee waar het heen zou moeten?

“Nee, want dan zou ik het allemaal opschrijven en zeggen: we hebben geen onderzoek nodig. Nou ja, wat wel beter kan is de onderlinge informatievoorziening bij de rijksoverheid. En ik geloof niet dat we op x departementen en x ZBO’s allemaal eigen ICT-afdelingen en eigen expertisecentra nodig hebben. Die moeten effectiever met elkaar samenwerken.”

Het onderzoeksvoorstel voorziet ook in een fase waarin er extern onderzoek moet komen. Waar denkt u dan aan?

“Een team van deskundigen uit verschillende gremia. Iemand van de Rekenkamer, TNO, iemand uit het grote bedrijfsleven, een slimme zelfstandige. Het is natuurlijk ook een ‘ons kent ons’-wereld, dus je moet een goed onafhankelijk team opzetten met verschillende disciplines die elkaar kunnen aanvullen, aanspreken en in de gaten houden.”

-U bent negatief over het HEC, toch een door de overheid vaak geraadpleegd adviesbureau. Waarom?_

“Omdat iemand me verteld heeft dat als gevolg van de fusie die daar heeft plaatsgevonden (met onderzoeks- en adviesbureau ZENC, november 2011, redactie) – en nou citeer ik iemand anders – dat ‘te veel incestueuze kanten kreeg’ en het staat Kamerleden nu eenmaal vrij om van alles te roepen.”

-U hebt het van horen zeggen. Wat vindt u zelf?_

“Iemand die er verstand van heeft en die ik hoog acht heeft mooi inzichtelijk gemaakt met wie hij allemaal op welke wijze omging. Hij had met name moeite met het feit dat het HEC een hoog… eh… ‘als het HEC ja zegt is het wel goed’-gehalte heeft. De vraag is of dat de facto terecht is. Het is goed als wij af en toe als een olifant door de porseleinkast banjeren en een steen in de vijver gooien. De meeste dingen hebben we van horen zeggen. Daar zijn we Kamerlid voor.”

Onderzoek zoekt onderwerp

Bij het ter perse gaan van iBestuur magazine is nog veel onduidelijk aan het aangekondigde parlementair onderzoek ‘ICT-problemen bij de overheid’. Het onderzoek is aangevraagd via de vaste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid. Volgens initiatiefnemer Koopmans (CDA) om “puur bureaucratische redenen”; via de commissie voor BZK was het niet meer mogelijk. Hoewel er wél al een onderzoeksvoorstel ligt moet definitief worden afgesproken waar het onderzoek zich op richt. Er komt nog een herbeoordeling door de Commissie en het Presidium. Dan volgt de samenstelling van de onderzoekscommissie. Koopmans doet in elk geval zelf niet mee. De staf van de Kamer verwacht niet voor het najaar met het onderzoek te kunnen starten. Die heeft dit jaar al twee andere onderzoeken (‘klimaat en energiebeleid’ en ‘kosten en prijzen van woningen’) en een enquête (woningcorporaties)op zijn bordje liggen.

Veel is al onderzocht

Volgens de WRR is de overheid door ICT in feite allang veranderd in een informatieoverheid. Bestuurlijk zit de overheid echter nog in de fase op weg naar een elektronische overheid. Dat zorgt voor (logische) problemen en kwetsbaarheden. De onderzoeksvragen van de parlementaire commissie richten zich vooralsnog op ‘aanbesteding, aansturing en uitvoering, evaluatie/trekken van lessen en privacy en veiligheid’. De te onderzoeken terreinen waren of zijn integrale verandertrajecten met ICT als enabler, en geen zuivere ICT-projecten.
Over de succes- en faalfactoren van zuivere ICT-projecten bestaat al veel literatuur en lesmateriaal, maar niet in combinatie met complexe bestuurlijke processen. Van alle tot nu toe genoemde projecten is al vastgesteld dat het voorbeelden zijn van vaak moeizame bestuurlijke worstelingen met organisatieverandering, gekenmerkt door overspannen ambities, slechte besturing, gebrek aan doorzettingsmacht en een sterk gejuridiseerd proces. Soms verergerd door politieke deadlines. De iOverheid is veel meer dan een ICT-project.

Volgens het rapport Heroverweging Bedrijfsvoering is de ordening van taken en informatievoorzieningen in ministeries al vele tientallen jaren in essentie onveranderd. Elk ministerie heeft zijn eigen uitvoering en handhaving georganiseerd. Het ombuigen van dat proces stuit op staatsrechtelijke grenzen (elke minister blijft verantwoordelijk). Het succes of falen ervan laat zich in elk geval niet beoordelen als een ICT-project. De Nederlandse School voor Openbaar Bestuur heeft vastgesteld dat het EPD (onderwerp van het onderzoek) niet is mislukt door een rammelende ICT-structuur, maar door onvoldoende samenwerking tussen de betrokken (bestuurlijke) partijen.
Op veel punten heeft de commissie eigenlijk haar antwoorden al binnen (zie kader ) en lijkt het efficiënter om de specifieke focus op ICT-projecten los te laten in ruil voor een breder perspectief. De Algemene Rekenkamer zegt in een samenvatting van de eigen onderzoeken in 2010: “Wij zoeken de achterliggende oorzaken in de belangen van de partijen die een rol spelen bij de aanloop en uitvoering van een ICT-project: minister, Tweede Kamer en ICT-leveranciers. Deze actoren zijn geneigd te denken in grote oplossingen voor grote problemen. Zij bieden op dit punt elkaar geen tegenwicht. Sterker nog, ze versterken elkaar en houden elkaar gevangen in een complex project waaruit geen weg meer terug is.”

Wat is er gedaan met aanbevelingen uit eerdere onderzoeken?

De Algemene Rekenkamer heeft vanaf 2006 vijf rapporten uitgebracht over ICT-projecten bij de Overheid: IT-governance bij ministeries (2006), aanbesteding P-Direct (2007), Lessen uit ICT-projecten bij de overheid (Deel A 2007, deel B 2008) en ICT-project huur- en zorgtoeslag (2008). Sinds het verschijnen van die rapporten en het rapport van de commissie Gerkens over het maken van wetten en regels met een hoge ICT-component (2009) is er al veel veranderd in de governance van (grote) ICT-projecten bij het Rijk.

Coördinerend minister Liesbeth Spies van Binnenlandse Zaken heeft op 27 februari in een brief in antwoord op de roep om een ‘Deltaplan ICT’ op een rijtje gezet wat er sinds 2007 met de diverse aanbevelingen is gedaan en nog wordt ondernomen. Wie die brief naast het onderzoeksvoorstel legt, ziet wat haar eigenlijke boodschap aan de onderzoekscommissie is: wat u van ons vraagt is allang gedaan of daar zijn we volop mee bezig! Een kleine bloemlezing: ter verbetering van de sturing en beheersing van ICT-projecten en het versterken van de expertise bij de rijksoverheid is er inmiddels een CIO-stelsel ingesteld; de interne expertise op ICT-projectmanagement is gebundeld; ‘gateway reviews’ gaan aan projecten vooraf; de afhankelijkheid van externe inhuur is verminderd; er komt een opleidingsaanbod voor opdrachtgevende ambtenaren; er is een reeks maatregelen genomen om de regelgeving te vereenvoudigen; de verplichte informatiestromen tussen overheid en bedrijfsleven worden gedigitaliseerd en er loopt een onderzoek hoe Belastingdienst/Toeslagen, UWV, SVB en DUO beter kunnen samenwerken.

Sinds 2007 krijgt de Kamer een jaarlijkse rapportage over verloop en kosten van ‘grote ICT-projecten’ en er is een nieuwe aanbestedingswet. Bovendien is ook gevolg gegeven aan een belangrijke aanbeveling van de Rekenkamer: maak ICT-projecten niet te groot en let op een goede balans tussen ambitie, beschikbare mensen, middelen en tijd. Bij het ICT-beleid betrokken ambtenaren vinden dat de Kamer te vaak naar de bekende weg vraagt en daarmee ook zelf de vaart uit het ingezette beleid haalt. De bouw van de iOverheid is een dynamisch proces dat soms ook de kenmerken van een zoektocht heeft, zo stellen ze. Er wordt geleerd van gemaakte fouten en er is in korte tijd veel bereikt.