De keten in zes dilemma’s, deel 3 (slot).

Frans Haverkamp is Review Teamleider bij Bureau Gateway en voormalig CIO bij UWV.

Steeds meer overheidsorganisaties zijn voor hun taakuitvoering afhankelijk van andere partijen en organisaties. De laatste tijd is mede onder invloed van politieke, maatschappelijke en technologische ontwikkelingen steeds vaker aan de orde dat de maatschappelijke taak door middel van ketensamenwerking vorm krijgt. In dergelijke situaties wordt de dienstverlening niet door één overheidsorganisatie verzorgd maar door een aaneenschakeling van organisaties. Bekende voorbeelden zijn de vreemdelingenketen en de loonaangifteketen. Naast organisatie- en procesketens kunnen hierbij ook informatieketens worden onderkend.

Deel 3: De omgeving of context, de informatievoorziening (slot)

Dilemma 5: ketensamenwerking in een hiërarchische omgeving/context

Hierboven is al aangestipt dat er nadrukkelijk verschillen in besturingsprincipes bestaan tussen hiërarchische en ketenorganisaties. Binnen de overheid wordt traditioneel gewerkt vanuit hiërarchische besturingsprincipes. De minister is de baas en binnen zijn/haar departement is sprake van een hiërarchisch vormgegeven organisatie en verdeling van verantwoordelijkheden, taken en bevoegdheden. De verantwoordingslijnen lopen verticaal met een relatief simpele en duidelijke vormgeving/inrichting.

Bij ketensamenwerking is deze inrichting op z’n minst complexer. Eerder is al ingegaan op de dilemma’s rondom het doel en de scope alsook gemeenschappelijke ketendoelen en eigenaarschap. Wat in een verticaal gestuurde organisatie wellicht optimaal werkt en vanzelfsprekend is, blijkt in de praktijk voor een keten niet zo vanzelfsprekend te zijn.

Er zijn mensen die beweren dat de overheid in een zogenaamde paradigmashift zit. De omslag van verticale (en machts) sturing naar horizontale sturing op basis van toegevoegde waarde en gelijkwaardigheid. Belangrijke veranderingen in uitgangspunten hierbij zijn ondermeer de verschuiving van controle naar verantwoordelijkheid (responsibility) en aansprakelijkheid (accountability); van opgedragen doelen naar gezamenlijk gedeelde en overeengekomen doelen; van relatief statische organisatievormen naar meer flexibele organisatievormen; van vaste functies naar wisselende rollen.

Het vormgeven van een keten in een hiërarchische organisatie en besturingscultuur vraagt om grote alertheid, flexibiliteit en veel communicatie en bereidheid tot uitleg. Daarnaast is het cruciaal om zichtbaar te maken welke hard en soft controls hierbij passen alsook dat de verhouding tussen en de aard van de hard en soft controls zullen afwijken van de traditionele invulling hiervan.
De praktijk laat zien dat het vaak lastig is om in een keten waarbij hiërarchische organisaties belangrijke ketenpartners zijn, de balans tussen beide benaderingen te vinden. Het vraagt veel investeringen in elkaar en ook het kunnen opbrengen van het geduld. Immers, doorleefde ervaring krijg je niet cadeau maar moet je opdoen.

Dilemma 6: De inrichting van de informatievoorziening en de ICT

Voor het goed kunnen functioneren van een keten is een passende informatievoorziening en bijbehorende ICT-omgeving cruciaal. Naast de kwaliteit van informatievoorziening binnen de deelnemende organisaties is de kwaliteit van de ketenoverschrijdende informatievoorziening een factor van majeur belang.

Belangrijke en kritieke succesfactor voor ketensamenwerking is dat de ketenpartners open kaart met elkaar spelen. Dit geldt voor de medewerkers op ieder niveau van de organisatie. Voor een eenduidige communicatie en informatievoorziening moet duidelijk zijn waar de afzonderlijke organisatie(s) als ook de keten voor staan, wat van de samenwerking verwacht wordt en hoe met de vertegenwoordigers van de andere organisatie wordt omgegaan. Deze helderheid is randvoorwaardelijk om als vertegenwoordigers van de eigen organisatie in de keten als ketencollega’s samen te kunnen werken.

Elke organisatie in de keten heeft meestal een eigen landschap aan applicaties en systemen, welke zijn ontworpen en ingericht op de eigen processen en het eigen gegevensgebruik. Veelal is de doorontwikkeling hiervan primair gericht op en gestuurd vanuit de eigen organisatiestrategie. Zeker bij beginnende of nog niet optimaal functionerende ketens, blijkt het ICT– en applicatielandschap van de deelnemende organisaties niet (afdoende) te zijn afgestemd op de ketensamenwerking. Daarnaast blijken veelal onvoldoende afspraken te zijn gemaakt over de wijze waarop data/gegevens worden opgeslagen. Evenmin zijn afdoende afspraken gemaakt over wie, wat en wanneer met welke gegevens mag doen. Naast frustratie bij medewerkers (‘ik heb niet de juiste informatie’) brengt dit ook risico’s op het gebied van integriteit en betrouwbaarheid van benodigde gegevens.

Voor structurele ketens is het randvoorwaardelijk dat het ICT– en applicatielandschap van elke deelnemende organisatie past bij zowel de eigen organisatie als de keten. Dit brengt in de praktijk vaak (grote) investeringen met zich mee en psychologische drempels die overwonnen moeten worden. Helemaal geldt dit als er voor wordt gekozen om het changemanagement en de voorgenomen investeringen in ICT en applicaties, gedeeld, en nog beter, afgestemd met de ketenpartners te doen. Als de keten door de organisatie als vanzelfsprekend en onderdeel van het eigen takenpakket wordt gezien, zal dit vraagstuk anders en makkelijker invulling krijgen dan in de situaties waar dit niet het geval is.

Tenslotte

Ketensamenwerking bevindt zich in een prille fase binnen de dominant hiërarchische besturingscontext van de overheid. De in gang gezette ketensamenwerking tussen overheidsorganisaties onderling en tussen overheidsorganisaties en private organisaties bieden mogelijkheden en evenveel uitdagingen en potentiële leerervaringen. De crux lijkt te liggen in het vinden van een goede balans tussen inhoudelijke, procedurele, culturele en relationele aspecten en daarop uitgedaagd te worden.