De organisatieparadoxen van de digitale tweeling
Hoe kan de digitale tweeling van waarde zijn voor publieke organisaties? Momenteel wordt er op allerlei bestuursniveaus geëxperimenteerd met de digitale tweeling. Koen Steenks en Sharon van Geldere schetsen de uitdagingen aan de hand van drie paradoxen.
Een digitale tweeling is een digitale representatie van de fysieke buitenwereld op basis van data, modellen en visualisaties[1]. De beloften van de digitale tweeling zijn groot: zo investeert de Europese Commissie zelfs 150 miljoen euro in het project Destination Earth (DestinE) voor het bouwen van een digitale tweeling van de aarde die zou bijdragen aan meer duurzame ontwikkelingen en beter milieubeleid. In Nederland worden de beloften van de digitale tweeling vaak toegespitst op lokaal en regionaal bestuur die staan voor een moeilijke ‘ruimtelijke puzzel’. Een digitale tweeling van hun leefomgeving zou het proces van beleidsbepaling en besluitvorming bij ruimtelijke opgaven vereenvoudigen.
Niet alleen een technologische verandering
Bij de ontwikkeling van een digitale tweeling voor lokaal en regionaal bestuur wordt veelal gefocust op de digitale tweeling als technologische verandering, terwijl deze technologie juist in een complexe relatie staat met de mensen in de organisatie, de gebruikers en de context waarbinnen het wordt gebruikt. De digitale tweeling behoeft dus een bredere organisatorische verandering. Op die manier wordt het duidelijk dat bij de ontwikkeling van de digitale tweeling in lokale en regionale overheden complexe (inter-)organisatorische uitdagingen komen kijken.
Ervaringen uit de praktijk
In dit artikel illustreren wij deze uitdagingen aan de hand van drie paradoxen die we ondersteunen met voorbeelden uit ons onderzoek naar project LIVE (Liendert Interactieve Visuele Ervaring). In project LIVE werkt de gemeente Amersfoort samen met diverse lokale geodata bedrijven en overheden om technologische tools te ontwikkelen die samengebracht kunnen worden in een digitale tweeling. Hun doel is om integraal werken bij ruimtelijke opgaven te vereenvoudigen en besluitvorming efficiënter te maken.
PARADOX 1
Ruimtelijke opgaven zijn complex en vereisen het samenwerken aan de digitale tweeling, tegelijkertijd maakt samenwerken aan de digitale tweeling ruimtelijke opgaven juist ook complexer.
Het besturen met de digitale tweeling vereist zowel interne samenwerking tussen verschillende afdelingen in de lokale of regionale overheid, als externe samenwerking tussen de lokale of regionale overheid en externe partners als bedrijven en nationale overheid. Deze twee samenwerkingen beïnvloeden elkaar overigens ook[2]. Zo worden in een digitale tweeling grote hoeveelheden data samengevoegd om de uitkomsten van potentiële plannen uit te rekenen en te visualiseren. Om dit mogelijk te maken moeten deze data en technische modellen vanuit verschillende afdelingen binnen de organisatie komen, vanuit externe partners of zelfs nog gegenereerd worden. In project LIVE ontstond er zo een ingewikkelde samenwerkingsstructuur van verschillende externe partners, gemeentelijke afdelingen en projectgroepen.
Daarnaast hadden deze stakeholders allemaal andere belangen bij deze samenwerking en in aanpak van deze ruimtelijke opgaven[3]. In project LIVE vond de gemeente Amersfoort zo de herinrichting van de wijk Liendert en de Amersfoortse bedrijvigheid belangrijk. De afdeling ruimtelijke ordening wilde dat bepaalde bouwplannen voldeden aan de gemeentelijke eisen en burgerparticipatie wilde dat de plannen begrijpelijk waren voor burgers. Voor gemeentemedewerkers was het zo soms moeilijk hun behoeften uit te drukken in technische termen richting de externe partners. De externe partners wilden daartegenover graag hun technologieën verder perfectioneren in de Amersfoortse ‘proeftuin’ en iets ontwikkelen dat aansloot bij de werkzaamheden van meerdere overheden. Door de complexe samenwerking ervaarden zij de gemeentelijke organisatie soms als een ‘black box’ waardoor het soms lang duurde voordat belangrijke stakeholders elkaar wisten te vinden, terwijl deze samenwerkingen tussen verschillende stakeholders voor het ontwikkelen van de digitale tweeling wel nodig is voor het aanpakken van de ruimtelijke puzzel.
Paradox 2
Een radicale innovatie is te ambitieus en een incrementele innovatie is te langdurig.
Het organisatorisch samenwerken aan de ontwikkeling van de digitale tweeling wordt voor alle stakeholders op een andere manieren een succes. Deze manier van succes vullen ze in aan de hand van de specifieke vorm die de digitale tweeling (platform)technologie volgens hen moet aannemen. Binnen project LIVE zagen de strategische gemeentemedewerkers en externe partners de digitale tweeling als een radicale innovatie: om integrale samenwerking te realiseren en besluitvorming efficiënter te maken.
De uitvoerende gemeentemedewerkers leggen de nadruk op de digitale tweeling als een incrementele innovatie: de digitale tweeling moet aansluit bij hun dagelijkse werkzaamheden met andere digitale systemen. Door deze discrepantie ontstonden er bij enkele uitvoerende medewerkers twijfels over het belang van project LIVE: “Het(de digitale tweeling, red.) is een oplossing die op zoek is naar een vraag, een vraag die niet bestaat”.
Wanneer er voortdurend wordt gestuurd op een ‘radicale’ innovatie, is het risico dat er op korte termijn geen bruikbare uitkomsten worden opgeleverd. Hierdoor kan een neerwaartse spiraal ontstaan: een gebrek aan concrete vooruitgang leidt tot een gebrek aan enthousiasme en een gebrek aan enthousiasme leidt tot een gebrek aan vooruitgang. Anderzijds leidt een focus op ‘incrementele’ innovatie uiteindelijk niet tot directe vernieuwende veranderingen, omdat bijvoorbeeld niet meteen alle technologisch geavanceerde mogelijkheden van de DT worden benut, maar slechts kleine stappen worden gezet in het gebruik van de onderdelen die passen bij de traditionele werkzaamheden van gemeentemedewerkers. Is het idee van een digitaal innovatieproces niet juist om buiten de gebaande paden van de traditionele processen te treden[2]?
paradox 3
Streven naar een nieuwe samenwerking als gelijke projectpartners botst met de realiteit van een gebruikelijke samenwerking binnen de traditionele opdrachtgever-opdrachtnemers dynamiek.
Het doel van de (inter-)organisatorische samenwerking rondom de digitale tweeling is om gezamenlijk digitale tools te ontwikkelen die van waarde zijn voor alle betrokken stakeholders. De gemeente Amersfoort stelt zich daarom op als partner in plaats van opdrachtgever binnen de samenwerking in project LIVE. In de praktijk blijkt echter dat alle betrokkenen erg gewend zijn aan de opdrachtgeversrol van de overheid[4]. Een van de externe partners binnen project LIVE gaf aan dat er in het begin lang het sentiment heerste van “de gemeente roept en wij moeten draaien, terwijl het zo helemaal niet bedoeld was”.
Deze gegevens leidden bij sommige projectpartners tot de impliciete verwachting dat de gemeente de koers bepaalde. Bepaalde technologische doorontwikkelingssessies werden bijvoorbeeld bij de gemeente gehouden. Daarnaast leidde dit tot rolverwarring bij de gemeente die formeel een partner was en binnen de samenwerkingsorganisatie niet in staat is om hun eerdere gebruikelijke rol als projectleider te vervullen[4]. Het risico is dat een situatie van onmachtig eigenaarschap wordt gecreëerd: wie bepaalt de agenda voor bijeenkomsten en wie is er verantwoordelijk voor de resultaten?
Omgaan met organisatieparadoxen
Het (inter-)organisatorisch samenwerken aan de ontwikkeling van de digitale tweeling wordt gekenmerkt door verschillende paradoxen. Door deze drie paradoxen te herkennen en erkennen wordt het mogelijk obstakels bij het implementeren van de digitale tweeling te bespreken en daarmee te leren omgaan.
Dat overheden binnen hun organisatie en met externe partners andere doelstellingen hebben in een samenwerking voor de digitale tweeling is onontkoombaar. Dat die verschillen worden besproken en voor iedereen helder zijn is echter niet altijd een gegeven, terwijl dit wederzijds begrip kan bewerkstelligen. Een continue dialoog tussen de verschillende gemeentelijke afdelingen en externe partners is daarom van belang. In project LIVE wordt ook het belang van een goed gesprek gezien: “Het gaat niet alleen over wat wij [als gemeente] ermee kunnen, het gaat ook verder. […] Het proces is het allerbelangrijkste. Ik vind die discussie juist heel waardevol (tussen overheid en bedrijven, tussen gebruiker en ontwikkelaar, red.).”
Een manier om met deze organisatieparadoxen om te gaan is door het samenwerken aan de ontwikkeling van de digitale tweeling niet te begrijpen als digitaal innovatieproject maar als digitaal innovatieproces[4]. Op die manier wordt er niet gefocust op het projectresultaat, maar op het vormgeven van een waardevol proces waarbinnen de digitale tweeling als digitale innovatie van waarde is voor een publieke organisatie. Bij een procesmatige aanpak worden van tevoren duidelijke afspraken gemaakt over het proces van samenwerken en het proces van besluitvorming. Binnen dit proces moet voldoende aandacht zijn voor organisatie specifieke doelstellingen, belangen en kernwaarden.
Een procesmatige aanpak leidt tot tolerantie en een beter begrip van elkaars handelen en wellicht ook tot meer enthousiasme voor het ontwikkelen en werken met de digitale tweeling in de organisatie, doordat paradoxale uitdagingen en complexiteit worden omarmd in plaats van te worden gezien als vervelende obstakels[3][4]. Momenteel benut de gemeente Amersfoort deze resultaten van ons onderzoek voor het evalueren van project LIVE in hun organisatie, voor een mogelijke doorstart en voor het formuleren van de geleerde lessen voor andere projecten rondom de digitale tweeling.
[1] Korenhof, P., Blok, V. & Kloppenburg, S. (2021). Steering Representations—Towards a Critical Understanding of Digital Twins. Philos. Technol. 34, 1751-1773.
[2] Van Geldere, S.R., Steenks, D.C. & Meijer, A.J. (2023). Mooie plaatjes maken nog geen goede participatie: Een ontwerpend onderzoek naar de strategische afstemming van de digitale tweeling voor burgerparticipatie. Bestuurswetenschappen, 77(4), 16-37.
[3] Meijer, A., & Thaens, M. (2018). Urban technological innovation: Developing and testing a sociotechnical framework for studying smart city projects. Urban Affairs Review, 54(2), 363-387.
[4] de Bruijn, J. A., & ten Heuvelhof, E. F. (2008). Procesmanagement, over procesontwerp en besluitvorming (3e geheel herziene druk). Academic Service, Den Haag.
De Datawerkplaats is een samenwerking tussen de Universiteit Utrecht en lokale en regionale overheden, met als doel het ontwikkelen van toegepast kennis over datapraktijken van overheden in de publieke sector. Binnen de Datawerkplaats verrichten Steenks en van Geldereal twee jaar onderzoek naar de digitale tweeling: van hoe dit mogelijk burgerparticipatie praktijken kan ondersteunen naar hoe goed digitaal bestuur met de digitale tweeling kan.
Impliciet staat hier alles wat er mis is en wat de basis is voor de noodzaak van digitale transformatie.
Er wordt hier dus gedacht dat een Digital Twin een stuk INFRASTRUCTUUR is, dat een BESTAANDE werkwijze ondersteunt. Dat is het niet! Zeer herkenbaar is de verwarring van de beleidsambtenaren in dit artikel, die willen dat de digitale tweeling (DT) (die bestaat sowieso niet) moet aansluiten bij ‘hun dagelijkse werkzaamheden met andere digitale systemen’ en die vinden dat DT’s een oplossing bieden “voor een vraag die niet bestaat”.
Digital twins vereisen vaak een nieuwe manier van werken die radicaal kan verschillen van de gevestigde processen binnen een traditionele hiërarchie. Dit kan weerstand opwekken bij medewerkers die gewend zijn aan bepaalde werkprocessen en structuren. De gedecentraliseerde aard van data en besluitvorming die gepaard gaat met digital twins kan traditionele machtshiërarchieën uitdagen, waarbij managers mogelijk controle verliezen over besluitvormingsprocessen. Als ze ‘vooral van het Proces’ zijn, is ook meteen voor iedereen duidelijk hoe weinig zij vaak eigenlijk van de inhoud weten. In een hiërarchie telt je mandaat en positie, maar in een netwerk telt alleen het gezag wat je ook daadwerkelijk verdient, vanwege de aantoonbare waarde die je consistent toevoegt aan de voortgang van de realisatie. Dat vergt vaak ook een andere persoonlijkheid: minder directief, meer communicatief. In plaats van expliciete instructies en richtlijnen te geven (die ooit waren vastgelegd tijdens een of andere commissievergadering met haar eigen realiteit), moedigt een DT individuen juist aan om hun eigen problemen op te lossen en hun eigen leerproces te sturen. De Bestuurder zou hier meer faciliterend en adviserend moeten zijn en veel minder draaiend op controle en autoriteit. Je kunt de realiteit ook niet meer even ‘samenvatten’.
Digital twins genereren al snel grote hoeveelheden data, wat kan leiden tot informatie-overload voor medewerkers die domweg niet gewend zijn om met deze data te werken of niet de vaardigheden hebben om deze effectief te interpreteren. Het succesvol implementeren en beheren van digital twins vereist ook wat technische kennis en vaardigheden die doorgaans ontbreken binnen een traditionele hiërarchie, wat al snel kan leiden tot een vaardigheidskloof en de noodzaak voor opleiding en ontwikkeling, waar weer geen tijd en interesse voor is.
Dan wordt zo’n visueel spannende omgeving al snel een eng stukje overhead.
Het integreren van digital twins in bestaande systemen kan complex zijn, met technische, organisatorische en culturele hindernissen die moeten worden overwonnen om een soepele implementatie te waarborgen. Dan hebben we het nog niet eens over de verhoogde behoefte aan geavanceerde cyberbeveiliging en gegevensbescherming, wat weer kan botsen met traditionele IT-infrastructuren en -beleid die doorgaans nog state-of-the-art 1995 zijn. Digital twins bevorderen vaak interdepartementale samenwerking, die moeilijk te bereiken kan zijn binnen strikt gesegmenteerde functionele hiërarchieën waar afdelingen gewend zijn om onafhankelijk te opereren, maar … dat betekent ook dat die afdelingen dan minder onafhankelijk opereren.
Wie betaalt dan wat in een wereld waar budgetten vaak rigide zijn en vooraf zijn bepaald. Grow as you Go wordt dan last.
De overheid ZONDER Digital Twins is een wereld waarin doelen doorgaans onduidelijk zijn en ook moeten blijven. Onduidelijke doelen geven onderhandelingsruimte. Aannames worden daarom zelden expliciet gemaakt, al was het maar omdat je dan al gauw over je mandaat, beschikbare tijd of budgetgrenzen gaat. Er wordt geen gebruik gemaakt van geavanceerde tools, al was het maar omdat de meeste bestuurders niet verder komen dan email en whatsapp. Alle voordelen van de 21ste eeuw vervallen dus, tegen het model van menselijke artefacten in de vorm van documenten die – nog net als in de tijd van perkament en ganzenveer – linksboven aan beginnen met een Hoofdletter en rechtsonder aan eindigen met een Punt. Alleen nu, heel hip, op een iPad (spreek uit AI PET) in PDF. Er wordt geen gebruik gemaakt van kwantitatieve modellen. Discussies worden nog altijd gedomineerd door beleidsmensen en juristen; dus veel acties bij voorbaat al ‘onwettig’ zonder goed onderzoek. Er wordt al snel gestopt als er dingen gebeuren die men niet snapt of wat even niet handig uit komt en hoe dan ook worden stevige conclusies al snel herschreven, want anders is het ‘te hoog over.
Zo blijft een constante prettige verwarring bestaan tussen beleid, politiek en PR, maar als iedereen lekker druk-druk-druk is, moet het toch wel goed gaan. Met als gevolg dat er zelden voortgang ontstaat op basis van duidelijkheid over wat er nu werkelijk is besproken en overeengekomen. Iedereen van goede wil. Er lopen steengoede professionals rond, maar het Systeem, dat allang – net zoals de rest van de samenleving – werkt met digitaal ondersteunde netwerken, is uiteindelijk nog gewoon een stove-pipe systeem, met verticale verantwoordingslijnen.
Inmiddels is het wel zo dat een beetje ingenieursbureau zijn nieuwe brug, boot of tunnel al aanbiedt met een Digital Twin erbij. De Staat kan allang niet meer duiken voor het fenomeen, dus de uitdaging zal vooral zijn, hoe al die DT’s aan elkaar te knopen. Dat is heel goed te doen, door bijvoorbeeld de koppelingen te maken met de NGSI-LD API standaard en de context brokers die je gratis kunt downloaden bij http://www.fiware.org/catalogue’.
De voordelen van (C ) DT(O)s zijn enorm als je de wereld van Digital Twins via Data Spaces verbindt op basis van data publish-subcribe modellen en real time legal engineered verificatie. Voortaan kunnen we dan werken op basis van een heldere probleemstelling, met expliciete en onderbouwde aannames, met inzet van geavanceerde tools en kwantitatieve modellen, waardoor onze discussie voortaan op feiten zijn gebaseerd. Hierbij kan niemand meer weglopen voor de inzichten en ontstaat consistentie tussen Beleid, Politiek en PR. Met als bijkomend voordeel consistentie in de documentatie, met een integrale doorzoekbaarheid van de data en een glashelder inzicht in de voortgang op basis van duidelijkheid over wat er is besproken en overeengekomen. Een kwalitatief strak opgebouwde dataset wordt hooguit completer en nooit ‘moe’.