Of het nu gaat om de aanpak van treitervloggers, oproepen tot massale feestjes binnen gemeenten, of online drugswinkels, de burgemeester heeft geen daarop toegesneden bevoegdheden. Dat terwijl dit type problemen juist via het internet razendsnel kan escaleren en preventief ingrijpen op die plek van grote meerwaarde zou kunnen zijn.
Eind vorige week is het boek ‘Burgemeesters in cyberspace – Handhaving van de openbare orde door bestuurlijke maatregelen in een digitale wereld’ uitgekomen. Het multidisciplinaire onderzoek, in opdracht van Politie en Wetenschap, is uitgevoerd door de onderzoeksgroep Cybersafety van NHL Stenden Hogeschool, in samenwerking met de Rijksuniversiteit Groningen. Al sinds 2013 is er in de onderzoeksgroep aandacht voor het thema (onder leiding van prof. dr. Wouter Stol) en sindsdien is er vanuit het openbaar bestuur steeds meer interesse voor het thema gekomen. Er is nu volop discussie over de rol van de burgemeester in cyberspace. Kort gezegd is onderzocht wat burgemeesters juridisch kunnen en mogen en welke rol ze voor zichzelf zien weggelegd in de praktijk.
Aanleiding voor het onderzoek was de discussie over de overbelaste strafrechtketen, de toenemende digitalisering en de maatschappelijke problemen die vaker ook online tot uiting komen of daar hun oorsprong kennen. Maar er is ook gekozen voor het perspectief vanuit de burgemeester omdat bestuurlijk optreden het wellicht mogelijk zou kunnen maken om preventief in te grijpen bij verstoringen. Door preventief in te grijpen zouden tevens dure maatregelen achteraf op straat voorkomen kunnen worden. Voorts valt het op dat er bij verstoringen op straat door burgemeesters maatregelen getroffen kunnen worden om de openbare orde te herstellen, maar dat dit zelden online gebeurt. De vraag is of dat komt door wat er juridisch kan en mag of dat het te maken heeft met opvattingen van burgemeesters zelf over hun rol in cyberspace.
Uit onderzoek blijkt dat burgemeesters verschillend denken over de toepassing van hun openbare ordebevoegdheden online, maar dat ze juridisch gezien niet zomaar deze bevoegdheden hebben om online in te grijpen. Dat kan leiden tot problemen bij de handhaving van de openbare orde, omdat de aanleiding voor verstoringen van de openbare orde steeds vaker uitingen op internet zijn. Of het nu gaat om de aanpak van treitervloggers, oproepen tot massale feestjes binnen gemeenten, of online drugswinkels, de burgemeester heeft geen daarop toegesneden bevoegdheden. En dat terwijl dit type problemen juist via het internet razendsnel kan escaleren en preventief ingrijpen op die plek van grote meerwaarde zou kunnen zijn. In het onderzoeksrapport worden problemen gesignaleerd bij de toepassing van openbare-ordebevoegdheden in een online wereld en worden verschillende toekomstscenario’s aangedragen voor de oplossing van dit probleem.
Drie problemen bij toepassing van bevoegdheden op het internet
Dat bevoegdheden online moeilijk toepasbaar zijn komt voor een groot deel doordat de bevoegdheden tot stand zijn gekomen met de fysieke wereld in gedachten. Het gedrag van mensen in een sterk gedigitaliseerde maatschappij laat zich echter steeds moeilijker scheiden in een ‘online’ en ‘offline’ deel. In werkelijkheid zijn die twee werkelijkheden daarvoor steeds sterker met elkaar verweven.
Bij de toepassing van offline bevoegdheden op online vraagstukken wordt als gevolg van die fysieke georiënteerde wetgeving op een drietal knelpunten gestuit. Ten eerste houden digitale dreigingen zich niet aan de fysieke gemeentegrenzen. Een burgemeester mag echter met zijn bevoegdheden van oudsher alleen binnen zijn eigen gemeente optreden. Wanneer iemand uit een andere gemeente oproept tot een massale samenkomst, is de burgemeester van de ontvangende gemeente niet bevoegd om dat te voorkomen.
Ten tweede betekent ingrijpen al snel een ontoelaatbare inbreuk op grondrechten, zoals de vrijheid van meningsuiting. Preventief ingrijpen via het internet betekent in veel gevallen het aanpassen of verwijderen van berichten van mensen, terwijl de burgemeester daartoe niet bevoegd is.
Ten derde is het bij dreigende berichtgeving via het internet lastig om in te schatten wat de gevolgen op straat kunnen zijn. De causaliteit tussen een oproep en eventuele gevolgen op straat is hoogst onzeker. Daar komt bij dat de persoon van de oproep, de delers en de mensen die eventueel ingaan op de oproep, vaak niet dezelfde personen zijn. Ook dat maakt de verantwoording bij een eventueel ingrijpen lastig.
Veel verschillende meningen over de rol van burgemeesters
Het onderzoek laat zien dat burgemeesters en experts binnen het openbaar bestuur wisselend denken over mogelijkheden en wenselijkheid van het online toepassen van de huidige bevoegdheden. Sommigen willen geen bevoegdheden op het internet, omdat ze vinden dat burgemeesters zich verre van uitingen van burgers moeten houden en optreden door het Openbaar Ministerie (strafrecht) meer voor hand ligt. Anderen geven aan dat zij zich verantwoordelijk voelen voor de openbare orde binnen hun gemeente en dat online dreigingen binnen hun gemeente daar ook onder vallen. Er is bereidheid onder die groep om te proberen de huidige bevoegdheden in te zetten om vast te stellen waar de grenzen liggen (jurisprudentie creëren). Er zijn ook burgemeesters die de voorkeur geven aan een verandering van wetgeving, waardoor ook online ingrijpen door burgemeesters mogelijk wordt gemaakt. Tot slot pleiten sommigen voor de oprichting van een landelijke autoriteit die beter online kan handhaven.
Veel problemen worden opgelost zonder formele bevoegdheden
De geringe interesse in aanvullende bevoegdheden laten zich ook deels verklaren door het als effectief ervaren gebruik van informele bevoegdheden. Burgemeesters lossen nu veel openbare ordevraagstukken op zonder de inzet van formele bevoegdheden, bijvoorbeeld door met mensen in gesprek te gaan of door samenwerking te zoeken met andere burgemeesters en het Openbaar Ministerie. Dit kan een reden zijn om geen extra bevoegdheden te wensen.
Dat in gesprek gaan met mensen kan zowel offline als online plaatsvinden. Voorbeelden van offline in gesprek gaan kunnen zijn dat een burger wordt opgebeld, wordt uitgenodigd op het stadshuis voor een kop koffie of dat wijkagenten poolshoogte komen nemen. Dat laatste voorbeeld kan echter als bedreigend worden ervaren en er zijn voorbeelden waarbij een dergelijke handeling niet tot de-escalatie maar juist tot verdere escalatie heeft geleidt.
Daarnaast worden in het onderzoek door geïnterviewden andere mogelijke oplossingen geopperd waarbij een online interventie centraal staat. Bijvoorbeeld het indienen van verzoeken aan sociale media tot het verwijderen van berichten (Notice and Takedown) wanneer die in strijd zijn met gebruikersvoorwaarden of het maken van een tegenvlog wanneer er zaken gebeuren die de burgemeester als onwenselijk bestempelt. Ook kwam naar voren dat de burgemeester een bron van authentieke informatie kan zijn bij bestrijden van nepnieuws. Een van de burgemeesters noemde als voorbeeld een Twittermelding over een slachtoffer bij een schietpartij tijdens een groot evenement binnen zijn gemeente. Als gevolg van de melding sloeg de sfeer op straat direct om en gingen veel burgers op hun mobiele telefoon kijken. De burgemeester constateerde al snel dat de informatie onjuist was en stelde burgers gerust. Dat zorgde ervoor dat de sfeer op straat snel weer goed was. Een zo op het eerste gezicht simpele maar effectieve interventie. Een van de burgemeesters die online actief is en maandelijks videoboodschappen deelt, opperde het idee van een tegenvlog wanneer hij in zijn gemeente een actieve treitervlogger zou hebben.
Stappen naar bestuurlijke of strafrechtelijke handhaving van het internet
Gezien de vergaande en toenemende digitalisering van de samenleving en de verwevenheid van de online en offline wereld lijkt het ons raadzaam dat er bewust wordt omgegaan met vraagstukken van online ordehandhaving. Oplossingen dienen meer toekomstbestendig te zijn dan nu het geval is. Zo kunnen de genoemde informele handhavingsinstrumenten nog beter benut worden, al is het maar de vraag of die voor de lange termijn in alle gevallen effectief zullen zijn. Zo is bijvoorbeeld het idee van een tegenvlog creatief maar tegelijkertijd redelijk tijdsintensief. De route van het toepassen van huidige bevoegdheden lijkt eveneens weinig toekomstbestendig vanwege de genoemde (overwegend) juridische knelpunten. Uiteindelijk spelen er meer fundamentele vragen waarop niet de onderzoekers of het openbaar bestuur, maar de wetgever een antwoord zal moeten geven. Dat is onder meer de vraag in hoeverre ingrijpen in de vrijheid van meningsuiting gerechtvaardigd is in het kader van de handhaving van de openbare orde en of het de burgemeester moet zijn die de handhaving in een concreet geval ter hand neemt.
Voor het nadenken over een landelijke autoriteit voor het monitoren en of handhaven van verstoringen lijkt het nog te vroeg. Daar komt bij dat openbare orde en verstoringen daarvan context-afhankelijk zijn. Een oproep kan in gemeente X anders uitwerken dan in gemeente Y, bijvoorbeeld door de aanwezige bevolkingsgroepen en lokale gevoeligheden. Ook zou privacy (het delen van gegevens met derden) een belemmering kunnen vormen (Algemene Verordening Gegevensbescherming).
Strafrechtelijke handhaving als oplossing
Het is begrijpelijk dat veel burgemeesters verwijzen naar het Openbaar Ministerie als een meer geschikte partij voor handhaving in cyberspace. Uit het onderzoek blijkt dat er veel gevallen zijn (treitervloggers, cyberpesten, onrust naar aanleiding van zelfdoding na sexting-geval) waarbij niet strafrechtelijk opgetreden kan worden, maar waarbij er wel degelijk situaties ontstaan die als openbare-ordeverstoringen gezien kunnen worden. Naast het bestuursrecht staat ook het strafrecht in sommige vallen dus buitenspel.
Een recent voorbeeld betreft een gedeeld filmpje op internet waarbij Rotterdamse agenten herkenbaar waren afgebeeld als Pokémon-figuurtjes en waarbij bezoekers werden aangemoedigd om virtuele bakstenen te gooien. De agenten uit Rotterdam die het betrof voelden zich bedreigd en deden aangifte. De rechter was echter van oordeel dat het niet strafbaar is om virtuele stenen te gooien naar virtuele figuurtjes met herkenbare gezichten. Virtuele figuren waren in de ogen van de rechter geen personen en geen onderdeel van het openbaar gezag. Dit voorbeeld laat in zien dat de online en offline openbare orde sterk met elkaar verweven zijn, maar dat dit niet geldt voor de handhaving en de rechtspraak. Ik moest direct denken aan het stelen van virtuele meubels (Habbo-arrest) en zaken als virtuele kinderporno; beide zijn op basis van jurisprudentie strafbaar, maar in dit specifieke geval wordt daar van afgeweken.
Lokale bestuurders kunnen een belangrijke rol spelen in het voorkomen van strafbare feiten (weten wat er speelt) en ook wanneer het strafbare feiten betreft zou het goed zijn als burgemeesters op de hoogte zijn zodat ze op eventuele onrust als gevolg daarvan kunnen inspelen of dat zelfs kunnen voorkomen. Gezien de verwevenheid tussen online en offline lijkt het een vreemde keuze om de burgemeester op dit domein buiten spel te zetten.
Willlem Bantema is docent-onderzoeker onderzoeksgroep Cybersafety aan de Thorbecke Academie/ NHL Stenden
