Drieluik Digitalisering Overheid: WILLEN, KUNNEN en DOEN

Foto: Shutterstock

Ik hoop dat de IT-toestand bij de overheid een vast programmapunt wordt in de TV-discussies tussen de lijsttrekkers. Gezien het zorgelijke feit dat uit de verkiezingsplannen nog steeds niet blijkt dat IT serieus wordt genomen door de politiek.
Naar aanleiding van het toeslagendrama wordt de roep, mede in de Tweede Kamer, steeds luider het reilen en zeilen van de overheid te vernieuwen. Dat is interessant. Maar de overheid is de gevangene van haar zelf ontworpen IT-dwangbuis. Zij kan nauwelijks snel moderniseren.
Om de overheid weer ordelijk te laten functioneren is tegenwoordig IT net zo belangrijk als de centjes. Voor dat laatste hebben we een minister; voor het eerste een staatssecretaris die het als bijbaantje doet.
Persoonlijk hoop ik op een samenleving die sociaal, rechtvaardig, groen en modern zal zijn. Met modern bedoel ik optimaal gedigitaliseerd ter vergroting van onze welvaart en ons welzijn.

Hoofdstuk 1
WILLEN de politiek en de top van het ambtenarenapparaat wel echt digitaliseren?

Het grootste obstakel in een fundamentele transformatie naar een digitale overheid, is haar huidige bedrijfscultuur (wil niet, kan niet, doen we zelf wel). De overheid lijkt daardoor nauwelijks in beweging te krijgen. Zij voelt zich geborgen in de oude wereld. Zij durft nauwelijks ‘outside the box’ te denken.
Covid-19 veroorzaakt veel menselijk leed. Dit drama zal wellicht ook de ultieme stresstest blijken te zijn voor de volwassenheid van de digitaliteit van de overheid, de zorgsector en het onderwijsveld. Eigenlijk ‘had’ de overheid meer meters moeten maken in werkelijke digitalisering, maar als ‘hadden’ komt is ‘hebben’ te laat.
De gewetensvragen die de overheid zichzelf zou moeten stellen: 1. Willen wij bestuurbaar worden? 2. Willen wij transparant worden? 3. Willen wij burgervriendelijk worden? 4. Willen wij wendbaar, doch koersvast, worden met een stip op de horizon? 5. Willen wij als digitale overheid betrouwbaar en veilig worden? Mijn constatering in de afgelopen twee jaar is dat op bijna elke vraag ontkennend kan worden geantwoord.
Gezien enkele missers vanuit het kabinet (o.a. UWV, BuZa, Belastingdienst, Defensie) zou het raadzaam zijn om ter ondersteuning van het kabinet enkele toppers in de IT neer te zetten als IT-geweten. Zorg dat de bewindslieden daar naar willen luisteren.
De Tweede Kamer heeft in 2020 weinig belangstelling getoond voor IT en digitalisering, uitgezonderd het voornemen van het instellen van een vaste Kamercommissie voor Digitale Zaken. Ik vermoed dat de meerderheid van de leden van de Tweede Kamer nauwelijks de toegevoegde waarde van IT beseffen. Uit mijn peilingen blijkt dat het grootste deel van de Tweede Kamer nauwelijks digitaal geletterd is.
De SG’s vinden in meerderheid dat IT niet hun probleem is. Bij vele van mijn e-mails wijzen ze door naar BZK. Nog niet eens naar hun eigen CIO.
Gezien de onverwachte problemen in de IT, missers in de cybersecurity en blunders in de privacy, zou het raadzaam zijn om bij enkele CIO’s in de overheid tijdelijk een zeer ervaren CIO als coach te stationeren. CIO’s dienen volledig op de hoogte te zijn van de toestand van de IT en de grote IT-gerelateerde verandertrajecten in hun ministerie of uitvoeringsorganisatie.
Veel ambtenaren buiten de IT, zitten niet te wachten op verandering met name IT-gerelateerd. Hun vraag is ‘what is in it for me?’. Door IT te veranderen verdwijnen er banen. Het zal zelfs blijken dat sommige ambtenaren jarenlang veel werk voor jan joker hebben gedaan. Automatisering blijkt vaak een pijnlijke ontnuchtering.
Er blijkt geen ruimte voor kritische geluiden vanuit de burgers. CIO Rijk zegt dat hij geïnteresseerd is in tegengeluid uit het vakgebied, maar doet daar niets mee. Ook veel van de wijze adviezen van de Algemene Rekenkamer worden als ongewenst terzijde gelegd. Dat gedrag om niet te reageren (zelfs geen afwijzing), past niet bij een overheid die meer en meer transparant wil worden. Veel van mijn IT-kennissen zijn al afgehaakt bij het geven van adviezen aan de overheid: dat lijkt trekken aan een doodpaard!
De vrije pers (het geweten van de samenleving) is nauwelijks meer enthousiast om te schrijven over de IT bij de overheid. Laat staan voor diepteonderzoeken naar mislukte IT-projecten. Hieraan zijn hun lezers immers gewend en de belastingbetaler betaalt braaf de rekening.
Dus neen, er lijken buiten de IT, nauwelijks toekomstige kiezers die oprecht geïnteresseerd zijn. Ik zou bijna een standje willen geven aan de politiek.
Wie o wie is er dan wel geïnteresseerd in een moderne toekomst voor Nederland? Hopelijk dat wij nog iets ondernemends op het gebied van IT bij de overheid mogen verwachten van de lijsttrekkers en/of tijdens de vorming van een nieuwe coalitie.
De geactualiseerde strategische I-agenda 2020 van CIO Rijk, stelt om met kleine stappen een grote sprong te maken. Dit begrijp ik niet. Hoe kan je een paradigma-shift als datacentrische denken in kleine stapjes doen? Of hoe ontwikkel je dataplatformen in kleine stapjes.
Investeringen in een daadwerkelijke digitalisering van de samenleving en van de overheid zelf, worden terugverdiend door drastisch minder administratieve rompslomp, een verlichting van ons dagelijkse werkzaamheden, een hoger kennisniveau van de bevolking en meer sociale cohesie. Wie wil dat niet? Graag vingers opsteken!
De sense-of-urgency om als overheid de digitale wereld te betreden is nauwelijks aanwezig bij haar bestuurders. Is er dan geen hoop meer op een moderne overheid? Natuurlijk wel, waar een wil is, is een weg! Mark Rutte, toon leiderschap en houdt eens een vlammend betoog vanuit het torentje over de noodzaak van de digitalisering voor de samenleving en voor het bedrijfsleven! Overigens zie ik op uitvoerend niveau voldoende vakbekwame IT-ambtenaren om de digitaliseringsklus te klaren.

Hoofdstuk 2
Kunnen de politiek en de top van het ambtenarenapparaat eigenlijk wel echt gaan digitaliseren?

Het kan! Waar een wil is, is een weg! Natuurlijk besef ik dat er veel zaken spelen die wellicht belangrijker/urgenter lijken dan IT. Maar deze wereld is/blijft volledig afhankelijk van IT. Trouwens thuiswerken is onmogelijk zonder IT.
‘Onbekend maakt onbemind’, luidt een bekend gezegde. Dat geldt zeker voor de mogelijkheden in de digitale wereld. Er is behoefte aan frisse, uitdagende campagnes via social media, ‘influencers’ en spetterende apps met handige korte instructiefilmpjes. Schud de sluimerende behoefte aan IT wakker!
Begin van een serieuze oplossing van het IT-probleem bij de overheid is dat Mark Rutte en zijn kabinet gaan toegeven dat er daadwerkelijke IT-problemen zijn die met de allerhoogste spoed dienen te worden opgelost door radicale veranderingen.
Veel gehoord excuus: ‘Mark Rutte kan gezien de ministeriële verantwoordelijkheden niets doen. Voor IT moet je zijn bij BZK’. Maar Mark Rutte kan als primus interparis in het kabinet het IT-probleem op tafel leggen. Hij kan mevrouw Ollongren vragen dit nader uit te zoeken. Zij kan op haar beurt via de staatssecretaris Raymond Knops, de CIO Rijk Lourens Visser vragen de omvang en mogelijke oplossingen praktisch te onderzoeken.
Om een frisse wind te laten waaien door de IT van de overheid is het verstandig het hart van het IT-gebeuren van de Rijksoverheid te verplaatsen van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) naar het ministerie van Algemene Zaken (AZ). Reeds enkele decennia laat BZK door haar specifieke ambtelijke cultuur zien dat het deze centrale rol niet adequaat kan vervullen.
Stel een aantal positief ingestelde kritische dwarskijkers aan bij AZ. Start met een lange termijn visie en bijbehorende architectuurschetsen.
Bewindslieden dienen, voor zij hun benoeming aanvaarden, eerst een onafhankelijk onderzoek te laten doen om alle lijken uit de kast te halen. Dit geldt zeer zeker voor IT. Als Menno Snel (die de eer aan zichzelf heeft gehouden) wellicht van enkele voorgangers (Eric Wiebes en Jan Kees de Jager) eerlijk had gehoord hoe de IT van de Belastingdienst ervoor stond, had hij hoogst waarschijnlijk zijn baan anders opgepakt.
De SG dient expliciet op zijn/haar verantwoordelijk voor de IT te worden aangesproken Hij/zij kan immers worden ingefluisterd door een CIO. M.m. geldt dat voor de uitvoeringsorganisaties. Stop politiek gedoe tussen de ministeries en binnen de ministeries, althans zover het IT betreft. Dus ook geen ego gedoe in de ketens
Pak de digitalisering nuchter, zakelijk en slagvaardig aan. Er dient op een aantal plaatsen doorzettingsmacht te worden geregeld. Het vele vergaderen door de gewoonte over van alles en nog wat te polderen, dient te worden ingedamd. Een zakelijke vergadering wordt afgesloten met een ferm besluit. Ga daarna er niet nog eens over door filosoferen.
Wat ben ik blij dat in de tijd van het Deltaplan naar aanleiding van de watersnoodramp in 1953 waarvoor ik zelf nog moest worden geëvacueerd, het polderen nog niet was uitgevonden. Toen werden de beste ingenieurs binnen Nederland gerekruteerd en deze vakmensen konden zonder verstoring door de politiek, een meesterwerk in elkaar zetten, dat zelfs als product aan het buitenland kon worden verkocht.
In het licht van de huidige machtsstructuren, de huidige bedrijfscultuur en de te lage aanwezigheid van vitale IT-competenties bij de overheid op dit moment, wordt de uitvoering van een IT-Deltaplan een zeer langdurige aangelegenheid. Deze tijdsverspilling is echter sociaal en economisch onaanvaardbaar. Kortom, digitaliseren is niet een kwestie van ‘willen’ of ‘kunnen’ maar een kwestie van ‘moeten’, als Nederland voorop wil lopen in welvaart en welzijn.

Hoofdstuk 3
Digitalisering overheid: DOEN of niet doen?

Het streefdoel voor de overheid zou moeten zijn: een intelligente organisatie opererend in een intelligente omgeving. Intelligent betekent hier een geavanceerde informatiepositie, ondersteund door AI. Er is behoefte aan een digitale overheid waarbij iedere burger de infrastructuur, data en digitale services krijgt om optimaal te kunnen functioneren en zich te ontplooien. De huidige overheid blijkt echter nog lang niet klaar voor het digitale tijdperk.
Er is geen enkele wethouder Ruimtelijke Ordening die een stadswijk laat renoveren zonder architectuur. Waarom wordt in de digitale ruimte wel vaak zonder adequate architectuur gebouwd? Richtinggevende, aantrekkelijke visualisaties zijn een essentieel aspect van die digitale architectuur, net als bij de fysieke architectuur.

De vijf grootste problemen in de IT waarmee de overheid nu worstelt
1. Gebrek aan digitale geletterdheid in eigen gelederen;
2. IT-verkrotting;
3. Data-chaos;
4. Gebrekkige cybersecurity;
5. Onvoldoende cruciaal IT-personeel op de eigen loonlijst.

Noodzakelijke besluiten tijdens de formatiebesprekingen
1. Start een bewustwordingscampagne over de rol en de noodzaak van IT bij de overheid voor alle stakeholders.
2. Start zo snel mogelijk cursussen in digitale geletterdheid voor de gehele overheid.
3. Wet- en regelgevingen dienen voordat zij ter goedkeuring aan de Tweede Kamer worden voorgelegd, te worden geanalyseerd of de benodigde IT bouwbaar en onderhoudbaar zal zijn. Vermeld expliciet de naam van de digitale architect die verantwoordelijk is voor die analyse.
4. De bedrijfsprocessen op uitvoerend niveau en de ondersteunende IT, dienen in onderlinge afhankelijkheid te worden ontworpen en in samenhang te worden gebouwd.
5. Burger en bedrijf moeten centraal staan in de digitale architectuur van de overheid en zijn het uitgangspunt voor het ontwerp van de dienstverleningsprocessen.
6. Formuleer op zeer korte termijn een visie op de digitale toekomst van de overheid. Er moet een duidelijk beeld (architectuurschets) komen waar de overheid naar toe gaat over drie jaar en over tien jaar (het streefdoel op de horizon). Dan kan onder die digitale architectuur de juiste en adaptieve IT worden gespijkerd. Bezie de gewenste digitale overheid vanuit de gewenste digitale samenleving.
Maak cybersecurity een cruciaal aspect van die digitale architectuur.
7. Start een renovatieprogramma om overjarige, slecht functionerende IT-systemen (IT- verkrotting) te vervangen.
8. De data-chaos dient te worden opgelost door het creëren van data-platformen. Toegang tot en gebruik van data moet met strenge waarborgen omgeven zijn (beveiliging en privacy). De overheid biedt burgers en ondernemers inzagerecht, correctierecht en gebruiksrecht op bij de overheid aanwezige data.
9. Er moet een digitale infrastructuur worden aangelegd, verrijkt met allerlei digitale faciliteiten voor de contacten tussen burgers onderling, groepsvorming, transacties met bedrijven en contacten met de overheid. Zet als ster in het midden een overheidscloud, waar ambtenaren en burgers beiden gebruik van kunnen maken.
10. Voor ambtenaren en hun managers dient een uitdagende persoonlijke digitale werkruimte te worden ontworpen, waardoor zij hun werk effectief, efficiënt en met plezier kunnen uitvoeren. Daarbij hoort ook een modern kantoorconcept (100% digitaal) met uitnodigende communicatieruimtes.
11. Breng de strategische en tactische beslissingen over IT naar het ministerie van Algemene Zaken. De CIO Rijk krijgt de status van staatssecretaris bij AZ. Dan kan hij/zij bij beslissingen die de IT raken, aanschuiven in de ministerraad.
12. De SG als de hoogste baas van het departement heeft de volle eindverantwoordelijkheid over al het reilen en zeilen. Dus inclusief de IT! Hij/zij moet zich persoonlijk verantwoorden aan de Tweede Kamer als een IT-initiatief uit de hand loopt. Daarbij mag hij/zij worden ondersteund door zijn/haar CIO.
13. De overheid gedraagt zich als een grote, zelfbewuste IT-gebruiker naar al haar leveranciers. Minimaliseer de afhankelijkheid van externe krachten op IT-kritische gebieden.
14. Op korte termijn moet er een compact krachtig architectenteam (50% vanuit de overheid zelf) komen om toekomstverkenningen op te starten, c.q. te begeleiden. Naast creatieve architecten die zakelijk en nuchter te werk gaan met gevoel voor menselijke maat en optimale gebruiksbeleving, zitten in het team ook IT-ingenieurs (bouwbaarheid) en security experts (beveiligbaarheid).
15. Een klein team van zeer seniore programmamanagers dient zich in de opstartfase bezig te houden met het schetsen van overall plannen-van-aanpak (roadmaps).

De economische noodzaak van degelijke IT bij de overheid lijkt triviaal. Als Nederland zullen wij steeds trager gaan functioneren door de inadequate IT bij de overheid, waardoor de productiviteit en dus de welvaart zullen afnemen. Voor grotere welvaart en zelfs voor welzijn moeten bedrijven en burgers makkelijker kunnen communiceren met elkaar en met de overheid.

Het inzetten van IT moet rendabel zijn: geld opbrengen, efficiency en effectiviteit bevorderen en het werkplezier vergroten. Projecten horen nuchter en zakelijk te zijn, net als de systemen die daaruit voortkomen. Stop per direct alle hobbyprojecten die niet voldoen aan deze kenmerken. Met nadruk dient te worden gesteld dat IT niet zonder opschoning kan van de bovenliggende bedrijfsprocessen, met name op uitvoeringsniveau. Die twee lagen zouden in gezamenlijkheid dienen te worden aangepakt: concurrent transformation.

De huidige overheidsautomatisering lijkt voornamelijk t.b.v. de efficiency van de ambtenaren, dus binnenwaarts gericht. De overheid moet leren van buiten naar binnen te kijken. Buiten zitten de klanten, aangeduid als ‘burger’ en ‘bedrijf’. De overheid heeft per definitie een regelende, voorwaarde scheppende en ondersteunende rol m.b.t. allerlei maatschappelijke systemen waarvan de daadwerkelijke operatie zich in de samenleving bevindt. Veel overheidsvraagstukken moeten daarom worden bezien vanuit operationele processen die buiten de overheid liggen.

Vaak wordt gesteld dat de IT bij de Nederlandse overheid redelijk goed is. Dat is niet waar, zie de persberichten in de afgelopen 10 jaar. Wanneer komt dat jongetje van Hans Christian Andersen dat uit de menigte roept: ‘de keizer heeft geen kleren aan’? De overheid blijft qua organisatiestructuur en managementstijl hangen in de oude wereld, terwijl buiten de digitale wereld oprukt. De overheid komt steeds meer vast te zitten in de dwangbuis van haar verouderde IT, kortweg de IT-verkrotting. De IT-verkrotting heeft meerdere oorzaken. Onoverzichtelijkheid (oftewel gebrek aan digitale architectuur) is echter wel de gemeenschappelijke noemer. Door de onoverzichtelijkheid is die IT-verkrotting nauwelijks te beveiligen.
Voorts wordt van landen als Estland, Singapore en wellicht Dubai gezegd dat het daar veel beter is geregeld. Deze voorbeeldlanden zijn echter wat schaalgrootte, doorzettingsmacht en afwezige legacy betreft, niet te vergelijken met Nederland. Ook bij het Nederlandse bedrijfsleven gaat niet alles van een leien dakje. Maar daar hebben we in tegenstelling tot de overheid niet te maken met monopolieposities.

In feite lijkt digitale architectuur als twee druppels water op fysieke architectuur. Je wilt een leuk huis, waar je graag thuiskomt, met een kookfaciliteit, zitfaciliteiten, sanitaire faciliteiten, slaapfaciliteiten, etc etc. Je weet waar je moet zijn als je wat wilt of moet doen. Zo moeten IT-systemen ook zijn. Je moet beginnen met een leuke, uitdagende gebruiksinterface. Alle functies en data moeten overzichtelijk zijn gerangschikt. Je moet kunnen weten waar wat staat en hoe je dat kunt gebruiken. Dat moet, net als in een huis, op natuurlijke wijze in elkaar zitten en met elkaar verbonden zijn. Maar het moet ook adaptief zijn, je moet iets eenvoudig kunnen veranderen. Je moet bijvoorbeeld van twee slaapkamers eenvoudig één studeerkamer kunnen maken.
Houd digitale architectuur (aantrekkelijke gebruiksinterface, orde, samenhang, stabiele constructies en eenvoudige toegangspaden) simpel te begrijpen en los van technische zaken. Architectuur moet begrijpelijk zijn voor de Tweede Kamer en dient ‘Tweede Kamer proof’ te zijn.

Zonder architectuur is security ondoenbaar. Het bouwwerk van applicaties, data en infrastructurele elementen is zeer kostbaar, maar ook zeer fragiel. Het staat bloot aan oneigenlijk gebruik: verwoesten, misbruiken en stelen. Raadpleeg daarom security experts reeds bij de ideevorming, want als je het niet kunt beveiligen, moet je het ook niet willen bouwen. Ik zou daarom wat minder nadruk leggen op dreigingen van statelijke actoren, en wat meer op de security van de eigen IT-bezittingen. Inbraak mag niet leiden tot doorbraak. Je kunt niet voorzien wie waar hoe probeert in te breken, daarom is het de kunst snel te detecteren (wellicht gebruikmakend van AI) en de inbraakschade terug te draaien.

Tot digitale infrastructuren worden ook betrouwbare data- en kennisverzamelingen, in de vorm van dataplatformen, gerekend die nuttig en noodzakelijk zijn voor burger, bedrijf en overheid. Hierdoor zal de snelheid van handelen van de overheid substantieel kunnen worden verhoogd.
De vraag welke infrastructuren de overheid moet bieden ten dienste van burgers en bedrijven, moet gesteld worden aan die burgers en bedrijven. Beter nog, die infrastructuren dienen eigenlijk vorm gegeven te worden in samenwerking met die burgers en bedrijven.

Daan Rijsenbrij is ruim 50 jaar intensief bezig met IT. Sinds 1995 heeft architectuur zijn bijzondere belangstelling, eerst bij Capgemini en aan de Radboud Universiteit en tegenwoordig onder eigen label ‘Rijsenbrij Digitecture’.
Deze notitie is gebaseerd op een losse collectie van 20 notities over de IT bij de overheid, opgesteld en geïnspireerd door een burgerinitiatief van ruim 200 IT-professionals in de afgelopen twee jaar.

In 2005 heb ik een update op mijn oratie uit 2004 geschreven. Mijn derde wens: ‘Ik wens een slanke overheid voor mijn kleinkinderen, waarbij men als burger maximaal wordt gefaciliteerd om zijn administratieve en financiële verplichtingen te vervullen’. De toevoeging ‘voor mijn kleinkinderen’, omdat ik besefte dat dit een gigantisch taai transformatietraject vergt, met name door de forse hoeveelheid oude dossiers, oude procedures en verouderde werkverhoudingen, die moeten worden opgeruimd.