Een verdachte in een rode polo

Hebben we het over een man die een rode Polo draagt of in een rode Polo rijdt? | Beeld: Shutterstock

Weleens een persoonsgebonden budget (PGB) aangevraagd? Onverwacht in de Bijstand belandt? Misschien behoort u dan tot die naar schatting twintig procent van de bevolking die vastloopt in het doolhof van loketten en regels dat Nederland heet.
Het PGB steunt op vier verschillende wetten. De gemeenten regelen de PGB’s via de Jeugdwet en de Wet maatschappelijke ondersteuning, de zorgverzekeraar via de Zorgverzekeringsswet en wie valt onder de Wet langdurige zorg dient zich te wenden tot het zorgkantoor.
Elke wet kent zijn eigen regels waaraan het PGB besteed mag worden. Het budget is sinds 2015 ondergebracht bij de SVB, gemeenten en zorgkantoren dienen daar hun declaraties in.
Na controle keert de SVB de declaratie uit aan de zorgverzekeraar. Tamelijk omslachtig, maar het zou nog overkomelijk zijn als de gegevensuitwisseling tussen de betrokken organisaties op orde was. Helaas bleek dat niet het geval, met als gevolg dat het met de uitvoering misging.

Verschillende definities

Een ander voorbeeld: de Bijstandswet. Enkele maanden geleden organiseerde Forum voor Standaardisatie de werkconferentie ‘Een werkende uitkomst voor werklozen’. Stel, zo legden we de deelnemers voor, u belandt als zzp’er onverwacht in de Bijstand. Wat staat u dan te wachten? Het bleek een tamelijk schokkende reis door de wereld van toeslagen, heffingskortingen en terugbetalingsregelingen. De verschillende regelingen sluiten in de praktijk nauwelijks op elkaar aan en gebruiken bovendien verschillende definities. Een inkomen bij de Belastingdienst is een ander inkomen dan voor de WMO.

En wist u dat een rijbewijs door de gemeente niet in alle gevallen wordt geaccepteerd als identiteitsbewijs? Nee? Geen schande want minstens de helft van de aanwezigen op de werkconferentie bleek daarvan onkundig. Wat op zich niet zo vreemd is want het rijbewijs wordt immers door de gemeenten zelf uitgeleverd na vaststelling van de identiteit. Bovendien wordt door tal van instanties het rijbewijs wel geaccepteerd als identificatiemiddel.

Overheidsorganisaties verstaan elkaar niet, ze spreken een andere (digitale) taal.

Eigenlijk weten we dit natuurlijk wel of zouden we het tenminste moeten weten. Zo niet uit eigen ervaring dan wel uit de kranten of verslagen van parlementaire commissies, waaronder recent die van de commissie-Van Dam (Toeslagenaffaire) en van de tijdelijke commissie Uitvoeringsorganisaties, kortweg de commissie Bosman genoemd. Maar je gaat het pas zien als je het door hebt, om Johan Cruijff te citeren. Wat je dan ziet? Dat de samenwerking tussen publieke organisaties moeizaam verloopt. Ze verstaan elkaar niet, ze spreken een andere (digitale) taal. En van die Babylonische spraakverwarring is de burger het eerste slachtoffer. Semantiek en standaardisering is een probaat middel tegen deze verwarring. Helaas merken we nog te vaak dat publieke organisaties – ten onrechte – vrezen dat dit ten koste gaat van de door hen zo gekoesterde autonomie.

Standaardisering

‘De verdachte is een man in een rode polo.’ Met dit voorbeeld onderstreepte een deelnemer aan de eerdergenoemde conferentie de noodzaak van standaardisering en semantiek. Hebben we het over een man die een rode Polo draagt of in een rode Polo rijdt? Nog problematischer wordt het wanneer het ene politiekorps een polo definieert als een kledingstuk en de ander als een auto. En toch is dit precies waarom het soms misgaat in bestuurlijk Nederland. Zoals bij het begin van de coronacrisis, toen bleek dat de geautomatiseerde uitwisseling van informatie tussen de verschillende GGD’s niet mogelijk was. Volgens de Friese GGD-directeur Margreet de Graaf ontbrak het aan sturing van bovenaf op de inrichting van technische systemen en onderlinge uitwisseling van informatie. De oorzaak was volgens haar ‘dat de publieke gezondheid in Nederland sinds de tijd van de pestdokters in de zeventiende eeuw decentraal is georganiseerd’.

Arno Visser: ‘Hebben we een goed georganiseerde publieke sector met organisaties die hetzelfde woordenboek hanteren?’

In zijn traditionele nieuwsjaaressay vraagt de president van de Algemene Rekenkamer, Arno Visser zich af: ‘Hebben we een goed georganiseerde publieke sector met organisaties die hetzelfde woordenboek hanteren? Of clubs die los van elkaar woorden en begrippen gebruiken.’ Het laatste concludeert hij. De reden, aldus Visser, ligt in het feit dat organisaties in het publiek domein van oudsher een verstrekkende autonomie hebben – van het besluit met welke IT-systemen zij werken tot aan welke digitale begrippen ze daarbij gebruiken. Zijn betoog is rijkelijk onderbouwd met voorbeelden die illustreren dat het gebrek aan standaardisering en semantiek directe gevolgen heeft voor de uitvoering. Bij de aanpak van de milieucriminaliteit bijvoorbeeld, die weinig effectief is door een gebrekkige samenwerking en een tekortschietende gegevensuitwisseling. Of neem het onderwijs, waar het door een gebrek aan standaardisatie nog steeds niet goed mogelijk is na te gaan hoe scholen omgaan met de publieke middelen. ‘Anno 2022 is de opgave meer eenheid te brengen in de gedecentraliseerde eenheidsstaat,’ schrijft Visser. ‘De ontwikkeling van een standaardtaal in het openbaar bestuur is de culturele strijd in de 21ste eeuw, zoals de ontwikkeling van dialecten tot de standaardtaal Nederlands dat was van de 19de eeuw.’ Visser sluit zijn essay af met een treffende songtektst van Pink Floyd: ‘And if the band you’re in starts playing different tunes, l’ll see you on the dark side of the moon.’

Er staat veel op het spel

De afgelopen jaren heb ik in woord en geschrift met grote regelmaat gehamerd op de noodzaak van een breed gedragen visie op de e-overheid, die zich vertaalt naar verplicht stellende afspraken over standaarden en semantiek. Die noodzaak is in de loop der jaren alleen maar toegenomen. Er staat veel op het spel, nationaal en internationaal. China bijvoorbeeld roert zich stevig op dit terrein. Eind vorig jaar legde het land een nieuwe standaardisatiestrategie vast, met als doel haar invloed te vergroten op nieuwe standaarden voor computertechnologie of mobiele netwerken. Wie erin slaagt – zoals Europa tot nu lukte – zijn standaarden leidend te maken heeft een sterk concurrentievoordeel voor de eigen bedrijven, nog los van het niet onbelangrijke feit dat de Chinese standaarden veel minder oog hebben voor Europese waarden als privacy-en databescherming. Europa ziet het gevaar en heeft inmiddels een eigen standaardisatiestrategie ontwikkeld, waarin meer dan voorheen een rol is weggelegd voor de nationale overheden.

Betonrot

En ook nationaal zijn de belangen groot. Het vertrouwen in de overheid is lager dan ooit, mede door onduidelijke wetgeving of haperende uitvoering. Het betonrot in de publieke sector zit diep, waarschuwde Herman Tjeenk Willink enkele jaren geleden al in zijn bestseller Groter Denken, kleiner doen. Voor iets dat zo diep zit zijn geen snelle oplossingen voorhanden. Het vraagt om een diepgaande analyse van het functioneren van onze rechtsstaat. Hoe gaan we om met burgers? Wat is er mis in de verhouding tussen politiek en uitvoering? Wat betekent de verregaande digitalisering van de dienstverlening voor de burgers?
Ik deel zijn analyse dat iets dat zo diep is ingevreten niet in een handomdraai is op te lossen, maar tegelijk is de kwestie te urgent om rustig af te wachten. Laten we direct aan de slag gaan. En dan niet met het leggen van noodverbanden en het plakken van pleisters. Bij een auto die hapert begint de monteur ook niet met uitdeuken maar opent hij de motorkap.

Onder de motorkap van de overheid treffen we een kluwen van draden, kabels en stekkers aan waar geen monteur meer mee uit de voeten kan.

Een deel van het wantrouwen van burgers in de overheid is terug te voeren op, zoals Arno Visser in zijn essay aangaf, ‘communicatieproblemen tussen publieke organisaties onderling en tussen organisaties en burgers …. omdat ze niet dezelfde digitale taal spreken. Omdat ze geen afspraken maken over gegevens die gedigitaliseerd worden. Geen conventies hebben.’ Een gebrek aan semantiek en standaardisering dus.
Onder de motorkap van de overheid treffen we een kluwen van draden, kabels en stekkers aan waar geen monteur meer mee uit de voeten kan. Beter dan meteen een andere auto te bouwen is het zaak eerst eens die kluwen stelselmatig te ontwarren. Dat is een tijdrovend en lastig karweitje, maar we kunnen er morgen mee beginnen. Dit vraagt om kundige monteurs die raad weten met zowel de mechanische als de elektrische onderdelen, ofwel: zowel begrip hebben van wetgeving als van ICT.

Duidelijkheid voor burgers en bedrijven

Laat hen kijken of wetten, regelingen en processen goed op elkaar aansluiten en of ze uitpakken waarvoor ze bedoeld zijn. Zo niet, los het op. Standaardisering is daarbij zeer behulpzaam, zo niet noodzakelijk. Het schept duidelijkheid voor burgers en bedrijven. Ter geruststelling: standaardisering gaat niet ten koste van de autonomie. Het betekent niet meer dan dat de uitvoering zich houdt aan een afgesproken set regels en afspraken over bijvoorbeeld de uitwisseling van gegevens en informatieveiligheid. Zoals semantiek niet meer betekent dan dat organisaties elkaar begrijpen, van elkaar weten waarover het gaat.

De tijd van wegduiken en om de hete brij heen draaien is echt voorbij. Laat wetgevers, uitvoerders, beleidsmakers en informatiedeskundigen gezamenlijk kijken wat de effecten zijn van regelingen en wetten. Wat betekent dit in de praktijk voor de burgers? Leidt de wet niet tot onrechtvaardige uitkomsten? Kan de uitvoering het aan? Moeten we de processen en de ICT aanpassen? Hoe dan?

Een efficiënte, effectieve en betrouwbare overheid kan niet zonder een gemeenschappelijk begrip van taal.

Doe als politiek even een stap terug en geef professionals de ruimte om gezamenlijk tot de (politiek) gewenste oplossing te komen. En geef als bestuurder de experts binnen de eigen organisatie de tijd en de ruimte om dit precisiewerk uit te voeren.
Begin daar morgen mee. Wachten op stelselwijzigingen is geen reden om met de armen over elkaar te blijven zitten. Die tijd dat we ons dat konden veroorloven ligt achter ons.

De Raad van State schreef het al: Niet de oude structuur moet leidend zijn, maar het perspectief van de gebruiker. Naast het verbeteren van de bestaande systemen zullen we met z’n allen moeten gaan bouwen aan een transparante, integrale overheid waarin de dienstverlening aan burgers en bedrijven centraal staat en die gebaseerd is op vertrouwen, semantiek en standaardisering. Want een efficiënte, effectieve en betrouwbare overheid kan niet zonder een gemeenschappelijk begrip van taal.

Alleen zo zal het lukken om het vertrouwen van burgers in de overheid te herstellen.

Larissa Zegveld is voorzitter Forum Standaardisatie