Niet zozeer in de op de bestuurlijke praktijk gerichte aanbevelingen schuilt de waarde van het rapport maar in het doorbreken van een drietal taboes.
Taai ongerief. Dat was de classificatie die 20 jaar geleden werd gegeven aan grote ICT-projecten binnen de overheid. De commissie Elias concludeert dat het niet alleen taai, maar vooral ook kostbaar ongerief is, waar de belastingbetaler onnodig voor opdraait.
Om verspilling te voorkomen heeft de commissie een brede analyse uitgevoerd waarbij alle betrokken partijen, van opdrachtgevende ambtenaren tot leveranciers tot de Kamerleden zelf, een kritische veeg uit de pan krijgen.
De commissie komt met 34 aanbevelingen om toekomstig ICT-leed te voorkomen. Wie zich tot de kern van het rapport wil beperken, leze pagina 21 en 22. Daar staan alle aanbevelingen keurig op een rij. Over de haalbaarheid van deze aanbevelingen kan worden gediscussieerd, verfrissend zijn ze wel. Blikvanger is het BIT, het Bureau ICT Toetsing onder Algemene Zaken, dat Raines’ Rules, vertaald als de tien boerenverstandregels voor ICT, in de praktijk moet gaan brengen. Daarnaast zijn de verplichte ICT-cursus voor ambtenaren, het uitsluiten van wanpresterende leveranciers bij aanbestedingen, en het introduceren van een stop-knop bij de uitvoering van projecten ook welkome aanbevelingen.
Toch zijn het niet deze meer op de bestuurlijke praktijk gerichte aanbevelingen waar mijn inziens de waarde van het rapport in schuilt. De echte waarde van het rapport zit hem in het doorbreken van een drietal taboes.
In de eerste plaats het taboe op geen of gebrekkige kennis van ICT binnen de overheid. Het rapport zegt zoveel als ‘alle beleid is ICT’. Vroeger konden Kamerleden en topambtenaren ICT nog afdoen als iets waar hun neefjes zich mee bezig hielden. Het gordijn van onwetendheid wordt nu weggetrokken. Van politiek tot de hoge en lage ambtenarij, kennis van ICT is noodzakelijk.
Een tweede taboe dat wordt doorbroken is het voortmodderen met ICT-projecten. Als adviseur weet ik hoe lastig het is om een project te stoppen, of beter, om er niet eens aan te beginnen. De politiek wil dit meestal niet horen, het betekent bestuurlijk gezichtsverlies, leidt tot contractueel gedoe etcetera. Het rapport geeft een mooie vergelijking: als een vliegtuig tijdens het opstijgen mankementen vertoont, is iedereen blij dat de piloten de vlucht afbreken. Laat meer projectpiloten dit voorbeeld navolgen!
Een derde taboe dat wordt doorbroken is dat ICT-projecten altijd kunnen slagen. De commissie stelt dat dit rapport niet het laatste zal zijn over ICT-falen. Investeren in ICT betekent innovatie, en innovatie betekent risico’s. Het kan dus misgaan. De overheid moet er wel voor zorgen dat de schade zoveel mogelijk beperkt blijft. Fast to failure, om het rapport te citeren.
Is het dan alleen maar hosanna over het rapport van de commissie Elias? Nee, er zijn best kritische noten te plaatsen. In de eerste plaats, het rapport is een aaneenschakeling van kritische opmerkingen. Er is weinig oog voor de vele complexe projecten die wel succesvol zijn geweest. Dat er veel goed gaat met de ICT binnen de overheid is bijvoorbeeld af te lezen aan de hoge scores van Nederland in allerlei internationale benchmarks. Dit plaatst het rapport in een iets ander perspectief dan alleen maar ‘kommer en kwel’.
In de tweede plaats, de commissie gebruikt het woord ‘ICT-projecten’ in één en dezelfde betekenis. Projecten zijn er echter in soorten en maten. Er is groot verschil tussen een project dat zich in de back-office van de overheid afspeelt, of een project dat in samenspel met diverse maatschappelijke actoren moet worden gerealiseerd. Kenmerk van die laatste categorie is een forse bestuurlijke complexiteit, waar maatregelen op het gebied van extra sturing door de overheid of contractmanagement weinig aan zullen verhelpen.
Last but not least. De commissie, met Elias voorop, wil vooral de verspilling van belastinggeld met ICT tegengaan. Het rapport komt met een schatting van deze verspilling tussen de 1 en 5 miljard euro per jaar. Dat is een marge van 500 procent. Het onderzoek van de commissie heeft twee jaar geduurd. Na een dergelijke periode was een iets nauwkeuriger schatting wel op zijn plaats geweest.
Een opmerking over de verspilling aan ICT projecten en de schatting door de commissie Elias. Het is zeer lastig om hier een schatting van te maken. Er zijn verschillende experts geraadpleegd als ik het rapport lees en komen die ieder op andere bedragen uit. Daarop basseert de commissie haar schattingen.
Wat ook uit rapport naar voren kwam was dat tot in de negentiger jaren departementen een overzicht van ICT uitgaven moesten geven maar in diezelfde negentiger jaren dat werd afgeschaft. Uitgaven en verspilling is lastig in te schatten. Het zijn de directe uitgaven aan ICT (dienstverleners, hardware, software) maar ook de interne kosten die gemaakt worden. Die laatste worden natuurlijk bij voorkeur weggelaten….
Dan is er ook nog zoiets als wat een ICT project zou moeten kosten. Het lastigste onderdeel van alles wat alle kanten op kan en ook gaat. Zo kwam er in de verhoren een voorbeeld van 2 projecten met vergelijkbare inhoud en complexiteit naar voren. Het ene kostte 5 miljoen, het andere 100 miljoen. Dus ja, verspilling is lastig in te schatten.
Tot slot nog een opmerking over taboe’s. Het grootste taboe wat niet in dit artikel genoemd wordt en ook niet in de aanbevelingen van de commissie wordt genoemd is het taboe op het aanbesteden en uitbesteden van ICT projecten. De cultuur van alles tot in de essentie van projecten uitbesteden: kennis, projectmanagement, uitvoering, advies hier, consultancy daar en als het mis gaat dan komt er nog eens even een externe audit overheen. Terwijl zo duidelijk is, uit het rapport van de commissie maar ook door de verhalen die in de media verschijnen is dat juist die aanbestedingstrajecten een groot probleem zijn. Gaat het om kwaliteit en inhoud of om hele andere zaken? De uitbestedingscultuur is wat dat betreft de kat op het spek binden.
Wat je juist zo willen is een overheid die zelf inhoudelijke en technische verantwoordelijkheid neemt en dat niet over de schutting gooit zoals gewoon is. Maar misschien is dat wel teveel gevraagd van een overheid die verantwoordelijkheid afschuiven en problemen doorschuiven tot haar core business heeft gemaakt. Realiseer me overigens ook, de overheid is een zeer complexe organisatie.
Dit vond ik de grootste gemiste kans van de ICT commissie. Terwijl het zo een uitstekend leesbaar en goed rapport is waarin alles betreffende ICT projecten bij de overheid aan bod kwam.