Ethisch afwegingskader in beleidsprojecten met een datatoepassing

Een verantwoorde inzet van data en (algoritme)technologie door overheidsinstellingen is al langer onderwerp van gesprek. En terecht, want de inzet van datatoepassingen in beleidsprojecten brengt nieuwe vraagstukken met zich mee. Het gaat niet enkel over de doelmatigheid van beleid, maar ook over wat we acceptabel vinden als samenleving, op welke manier we de geldende publieke waarden borgen en wat juridisch is toegestaan.

Het bespreken van ieders afwegingen binnen deze vraagstukken blijkt essentieel om op een verantwoorde manier de datatoepassingen te ontwikkelen en daarna in te zetten in de beleidscyclus. Maar wie voeren die gesprekken over hoe de datatoepassing vorm te geven en toe te passen? Welke afwegingen maken zij hierin? Met wie voeren zij verder de gesprekken? En wie bepaalt uiteindelijk dat de datatoepassing toegepast kan worden in het werkveld? Vragen die Sharona zich heeft gesteld in haar masterthesis ‘Ethische afwegingen in de besluitvormingsprocessen van beleidsprojecten met een datacomponent’.

Publieke waarden die een rol (kunnen) spelen in technologische innovatie:

De ontwikkeling van beleidsprojecten met een datatoepassing kun je zien als innovatie. Om op een verantwoorde manier als publieke organisatie te innoveren, gaat gepaard met het borgen van publieke waarden. Om dit mogelijk te maken is de identificatie van relevante publieke normen en waarden nodig; de moraal van de samenleving. Op het snijvlak van digitalisering en technologische innovatie onderscheid ik achttien publieke waarden. Deze waarden kunnen in het gedrang komen tijdens de ontwikkeling van technologische innovatie in de westerse samenleving. De afzonderlijke waarden brengen we samen in de vier waardencategorieën: wetmatigheid, welzijn betrokkenen, ambtelijk handelen en ontwikkeling techniek.

Publieke waarden in innovatie

In welke mate we deze waardencategorieën tegenover elkaar prioriteren, heeft invloed op de acceptatie van innovaties door de samenleving. De Europese Commissie (EC) introduceerde een kader in het onderzoeksthema Responsible Research and Innovation (RRI) onderdeel van het Europese innovatieprogramma Horizon 2020 over hoe verantwoord te innoveren. Dit kader schrijft voor om verschillende personen met verschillende belangen bij elkaar te brengen. Zij kunnen in een vroeg stadium van het project het gesprek aangaan over de prioritering van publieke waarden. Samen met deze verscheidenheid aan actoren wordt gereflecteerd op onderliggende aannames, waarden en doelen om een scherp beeld te krijgen wat de impact is van de innovatie op de samenleving.

Verantwoordelijken van het project moeten in staat zijn om op basis van de nieuwe inzichten uit onder meer de reflectie de bestaande denk- en gedragingswijzen evenals organisatiestructuren aan te passen. Dit gebeurt met een open en transparante houding waarbij helderheid wordt gegeven over methoden, resultaten, conclusies en gevolgen. Deze openheid is nodig om maatschappelijke kritiek en dialoog mogelijk te maken. Hierin moet duidelijk worden welke publieke waarden onder druk komen te staan met de implementatie van de innovatie en welke waarden met elkaar conflicteren. Op welke manier publieke waarden een plek krijgen in technologische innovatie is afhankelijk van de afwegingen die de verantwoordelijken maken en welke stakeholders zij in die afweging betrekken. We onderscheiden op hoofdlijnen drie ethische afwegingskaders, namelijk beginsel-, gevolgen,- en deugdenethiek. De beginselethiek focust op de rechtvaardiging van een handeling van een persoon. De gevolgenethiek focust zich op de werkelijke en verwachte gevolgen van een handeling en de wenselijkheid hiervan. En als laatste focust de deugdenethiek zich op de gewoonten van personen die de basis vormen om conflicterende deugden tegen elkaar af te zetten en daarna te handelen. Wrijving in projecten ontstaat wanneer afwegingskaders van personen niet overeenkomen. We noemen dit een waardenconflict. Deze conflicten zijn in projecten nodig om een discussie te kunnen voeren over wat we als overheid wenselijk en toelaatbaar vinden in beleidsprojecten met een datatoepassing.

Maak duidelijk welke publieke waarden onder druk komen te staan met de implementatie van de innovatie en welke waarden met elkaar conflicteren

Betrokken professionals in projecten met datatoepassing

Maar welke personen werken samen aan beleidsprojecten? En welk persoon zorgt voor wrijving als grondstof voor deze discussie? We zien dat vijf functies veelvuldig betrokken worden bij de projectontwikkeling. Deze personen werken aan het verder brengen van het project. Ieder met een eigen belang en een beeld waar het project naar toe moet. De eerste functie is die van de (1) projectleider als projectverantwoordelijke voor de voortgang en de inhoudelijke invulling. Het (2) managementteam fungeert als ambtelijk verantwoordelijke en bepaalt mede de kaders van het project. Zij nemen de besluiten in de projecten. Naast de verantwoordelijken in het project, zien we ook inhoudelijk deskundigen terugkomen. Dit zijn enerzijds (3) personen die vanuit hun beleidsveld meewerken aan het project, maar ook (4) personen die de techniek van de datatoepassing doorgronden Dit zijn veelal externen die ook een eigen (commercieel) belang dienen. Over de juridische kaders van de projecten wordt geadviseerd door (5) juristen. Zij worden betrokken bij de projecten om de datavraag en kaders te toetsen aan wetgeving als de AVG waar veel grijze gebieden en daarmee mogelijkheden zijn. Ieder van deze personen zijn inhoudelijk betrokken bij projecten en beredeneren vanuit het beginsel- en/of gevolgenethiek. De effectiviteit en efficiëntie (doelmatigheid) van het beleid speelt hierin een belangrijke rol evenals het handelen binnen de kaders van wet- en regelgeving (privacy & legaliteit) en het vertrouwen in de techniek. Met name de waardencategorieën Wetmatigheid, Ambtelijk handelen en Ontwikkeling techniek speelt een belangrijke rol in de ontwikkeling van de projecten.

Een ethische databeleid wat vastgesteld wordt door de gemeenteraad kan helpen bij het voeren van het gesprek.

De gesprekken gaan anders lopen wanneer de onafhankelijke persoon, iemand die niet inhoudelijk betrokken is bij het project, aansluit. De belangen van deze onafhankelijke persoon wijken af van de groep. Want waar zij het project verder willen brengen, is dat voor de onafhankelijke derden niet van het grootste belang. Vragen die deze personen of instanties stellen, gaan met name in op de deugdenethiek en kaarten veelal de waardencategorie Welzijn betrokkenen aan. Bijvoorbeeld ‘In welke mate schendt dit de autonomie van mensen of worden mensen op gelijke wijze behandeld?’ De gesprekken die dan ontstaan zorgen, zoals uitgetekend door de EC in de RRI, voor discussie.

Wie ontbreken er in de gesprekken?

De politiek gestuurde doelgroepen als het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad worden of hoofdlijnen betrokken in de projectontwikkeling. Zij zijn nog zoekende in de invulling van hun rol binnen de digitale transformatie. Welke vragen kunnen zij stellen om een kritische noot mee te geven. Deze zoektocht krijgt steeds meer vorm, maar we zijn er nog niet. We moeten hen beter in positie brengen om hierover het gesprek aan te gaan en mogelijk op te treden als onafhankelijk persoon.

Bespreken en bediscussiëren

Gesprekken met mensen met verschillende belangen, zorgen ervoor dat er discussies ontstaan over de wenselijkheid van het project. Deze wenselijkheid wordt afgezet tegen alle waardencategorieën uit tabel 1. Het belang van deze gesprekken heb ik gevangen in het model ‘Beslechten van waardenconflicten in dataprojecten’. Hierin zien we dat een conflict ontstaat in de uitwerking van het project. De intensiteit van de discussie die daarop volgt, bepaalt welke publieke waarden verderop in het project geprioriteerd worden. De intensiteit van de discussie neemt af wanneer er personen met andere belangen in het gesprek ontbreken, de grondslag van het project bedrijfsvoering (doelmatigheid en rechtvaardigheid) is en wanneer het vanuit de wetgeving geoorloofd is om met het project aan de slag te gaan. Wanneer de intensiteit van de discussie hoog is, dus met veel verschillende belangen en dat wetgeving niet voldoende helderheid biedt, dan kan dat leiden tot een heroverweging van de geprioriteerde waarden. Idealiter leidt dat verantwoorde innovatie. De werkelijkheid blijkt natuurlijk altijd grilliger dan hier geschetst wordt, maar het model maakt wel inzichtelijk wat de dooddoeners zijn binnen een discussie over publieke waarden.

Starten met de ontwikkeling van beleid met datatoepassingen vraagt om een andere benadering en denkwijze. Aan de voorkant zullen we het gesprek aan moeten gaan over welke publieke waarden we als gemeenten, provincie of andere overheidsinstelling prioriteren. Dit betekent verder kijken dan efficiëntie, maar juist de legitimiteit van ons handelen bespreken. Betrek bij deze gesprekken de mensen die een kritische noot kunnen leveren. Te denken valt aan een kenniscentrum, betreffende doelgroep waar de toepassing effect op heeft of een collega die geen belang heeft bij de voortgang van het project. De functionaris gegevensbescherming is hierin een uitgelezen gesprekspartner. Ook de politiek kun je in positie stellen.

Een ethische databeleid wat vastgesteld wordt door de gemeenteraad kan helpen bij het voeren van het gesprek. Hierdoor wordt het een opdracht vanuit de raad waarover vragen worden gesteld, wat frequent herijkt moet worden en wat ter discussie gesteld kan worden. Onafhankelijke personen staan vaak alleen in de discussie en je wil juist hen en de andere stakeholders handvatten bieden om het gesprek aan te gaan. Een ander belangrijk voordeel aan een vastgesteld ethisch databeleid is de openbaarheid van het stuk en daarmee een eerste stap in het vergroten van de transparantie van de werkwijze. Het stelt de samenleving in positie om er iets over te vinden en weer dat belangrijke gesprek erover aan te gaan.

Sharona Jansen is adviseur Organisatie en Beleid bij de gemeente Papendrecht

Dit artikel is een beknopte samenvatting van het wetenschappelijke hoofdartikel ‘Ethische afwegingen in de besluitvormingsprocessen van beleidsprojecten met een datacomponent’ uitgevoerd binnen het samenwerkingsverband Drechtsteden. Het doel van deze samenvatting is de hoofdlijnen in het kort toelichten. Het hele artikel met bijbehorende verwijzingen is HIER te vinden.