Gedeelde gronden voor de gemeentelijke IT

‘IT ligt inmiddels op vele bestuurstafels’. Beeld: Jo_Johnston / Pixabay

“Ik ben gewend om kritisch naar IT-investeringen te kijken. Toen ik hoorde over Common Ground, dacht ik ‘oh nee, niet weer’”, zegt Cokky Hilhorst, hoogleraar Business en IT aan Nyenrode en voorheen directeur van het Bureau ICT-toetsing (BIT) bij het Rijk. Maar nadat ze zich had verdiept in Common Ground, veranderde ze haar mening, vertelt ze in haar opening van de iBestuur bijeenkomst over Common Ground: “Wat gemeenten gaan doen, lijkt op hoe grote organisaties al langer de modernisering van hun IT succesvol aanpakken. Ze zetten moderne IT naast de bestaande IT, zodat ze hun dienstverlening kunnen moderniseren zonder dat de continuïteit in gevaar komt. De grote vraag is nu hoe gemeenten dit aanpakken. Hoe krijgt Common Ground vorm?”

Beter maar niet goedkoper

Hoe Common Ground vorm krijgt is de hamvraag op de iBestuur bijeenkomst. Hugo Aalders, directeur VNG Realisatie, vertelt in zijn inleiding wat Common Ground is. De naam komt van gedeelde gronden: grond die van niemand is, maar die meerdere partijen gebruiken. Om dat gebruik in goede banen te leiden, worden duidelijke afspraken gemaakt. “Het gaat om gedeelde spullen met een gedeeld belang en een aantal regels. Die elementen zijn ook van toepassing op Common Ground waar gemeenten en partners, zoals uitvoeringsinstanties, nu mee bezig zijn”, zegt Hugo Aalders. Hij benadrukt dat Common Ground een informatiekundige visie is, geen kant-en-klare nieuwe informatievoorziening. “Voor het realiseren van die visie hebben we een aantal afspraken gemaakt. Zoals de scheiding van data en applicaties: de data blijven bij de bron, we gaan niet meer kopiëren.” Andere regels zijn dat er open source wordt ontwikkeld en dat gemeenten een integratiemechanisme gebruiken dat data op een veilige manier ontsluit. Wat levert Common Ground gemeenten op? Hugo Aalders: “Met Common Ground kunnen we data gebruiken om nieuwe oplossingen te vinden voor hardnekkige problemen, bijvoorbeeld op het gebied van schulden. Het biedt meer continuïteit voor de bedrijfsvoering, want gemeenten lopen nu echt tegen de grenzen van hun informatievoorziening aan. De risico’s op uitval worden kleiner.” Het wordt kortom beter, veiliger en moderner voor gemeenten, zegt hij. Maar: “Het wordt niet goedkoper. De ontwikkeling van Common Ground vraagt om een lange adem, het gaat minimaal tien jaar kosten en we ontwikkelen naast het bestaande. Dat vraagt extra investeringen.”

Transitiestrategie

De realisatie van Common Ground vraagt veel van gemeenten, benadrukt Hugo Aalders in zijn betoog. Gemeenten kozen zelf voor Common Ground en er wordt van ze verlangd dat ze meedoen met de ontwikkeling ervan. “Als we dit echt vorm willen geven, dan moeten gemeenten zich houden aan de afspraken die we gezamenlijk hebben gemaakt. Zoals stoppen met het dupliceren van data en de standaarden gebruiken die voor Common Ground worden afgesproken.” Begin volgend jaar komt een transitiestrategie uit, die duidelijk moet maken wat gemeenten wanneer kunnen verwachten, waar ze aan mee kunnen doen en welke maatregelen ze in hun eigen organisatie kunnen nemen. Een burgemeester vraagt wat gemeenten vanuit VNG Realisatie gaan zien als het gaat om Common Ground. Een aantal kernelementen komt in 2020 voor gemeenten beschikbaar, antwoordt Hugo Aalders: “Er komen services die de acht grote kernregistraties gaan ontsluiten. Dat ontwikkelen we met Haal Centraal. Het gaat om standaarden, zogeheten API’s, die leveranciers in hun software kunnen gebruiken voor de ontsluiting van data. Als VNG Realisatie ontwikkelen we met gemeenten en andere partners het integratiemechanisme NLX, voor een veilige en efficiënte uitwisseling van gegevens. Daarnaast is er in 2020 een duidelijk online overzicht van beschikbare componenten.” Deze elementen van Common Ground worden collectief ontwikkeld, daarnaast is het heel belangrijk dat gemeenten zelf het voortouw nemen, benadrukt Hugo Aalders. “Dat kan elke gemeente doen, ook kleine gemeenten.” Hoe dan, vraagt een wethouder: “Gemeenten hebben al zoveel te doen en een beperkte capaciteit, zeker op het gebied van IT.” Volgens Hugo Aalders is echter niet per se IT-capaciteit nodig: “Uitgangspunt is een opgave, een vraag van de burger of een maatschappelijk vraagstuk. Als u een gerichte opgave kunt formuleren die u op een andere manier opgelost wilt zien, daar een paar gelijkgestemde gemeenten voor vindt en samen met een leverancier volgens de Common Ground-criteria een oplossing ontwikkelt, dan draagt u bij aan het realiseren van Common Ground.”

Dichtbij de burger

Oscar van Leeuwen, wethouder in de gemeente Montferland, vertelt in zijn inleiding dat zijn gemeente heel dichtbij de burger wil komen. Door een app. “We zitten regelmatig met onze IT-mensen bij elkaar om te brainstormen hoe we het beter kunnen doen voor onze inwoners. We hebben onze dienstverlening al vergaand gedigitaliseerd, nu willen we de volgende stap zetten met een app voor persoonlijke dienstverlening.” De gemeente zocht naar gelijkgestemde gemeenten in de regio om dit samen op te pakken, maar dat overleg verliep traag. De gemeente wil ‘meters maken’ en daarom besloot Montferland om de app zelf te ontwikkelen, vertelt Oscar van Leeuwen. De app wordt ontwikkeld met leverancier SIM en moet vergaande personalisatie mogelijk maken. De wethouder geeft een voorbeeld: “Op warme zomerse dagen wil je als inwoner misschien weten wanneer de gemeente gaat maaien, want dat geeft stof. Dan kun je de was beter niet buiten hangen.” Uiteindelijk moeten de inwoners van Montferland dit soort op hun situatie toegesneden informatie via de app krijgen. Werkt de app volgens de standaarden van Common Ground? Nog niet, want die standaarden zijn er nog niet, zegt Oscar van Leeuwen: “Maar we maken de app wel zo dat deze open is. We ontsluiten nu de basisregistraties die we nodig hebben en presenteren de informatie in de app.” De standaarden gaan gelden voor de onderkant van de informatievoorziening, vult Hugo Aalders aan: “Daar bovenop kunnen allerlei apps draaien, het maakt niet uit hoeveel dat er straks zijn. Daar kunnen gemeenten onderscheidend in zijn, als ze dat willen.” Oscar van Leeuwen: “We willen nu iets kleins neerzetten, iets dat werkt en dat we later kunnen uitbouwen. Het gezegde is dat je samen verder komt dan alleen, maar samenwerken aan Common Ground is een proces van jaren. Het is ook belangrijk om af en toe quick wins te hebben.”

Rijksoverheid en markt doen mee

Cokky Hilhorst concludeert dat Common Ground vooral over gemeenten gaat: zij moeten het voortouw nemen in de ontwikkeling ervan. De beweging komt uit gemeenten voort en “gemeenten weten als geen ander hoe ze hun dienstverlening willen doen, omdat zij dichtbij de inwoners staan.” Gemeenten zijn inderdaad leidend in de ontwikkeling van Common Ground, maar kunnen het niet alleen, benadrukt Hugo Aalders. De Rijksoverheid is een belangrijke partner: “De helft van de huidige investeringen in Common Ground komt op dit moment vanuit het Rijk”. Ook marktpartijen zijn een belangrijke partner: “Common Ground is niet zonder hen te realiseren. Wij hebben als overheid niet de expertise in huis om dit zelf te ontwikkelen. Ik hoor wel eens dat gemeenten door Common Ground onafhankelijk worden van leveranciers, maar dat is niet waar. En dat moet je ook niet willen. Wat wel verandert, is de relatie met leveranciers.”

Er zal meer in samenwerking worden ontwikkeld, wat deels al gebeurt binnen Common Ground. Inmiddels tekenden zo’n vijftig partijen, waaronder veel leveranciers, het Groeipact Common Ground. Onder hen de marktpartijen die vallen onder Conxillium, waarmee iBestuur deze bijeenkomst heeft georganiseerd. Gerton Lusink, directeur van Conxillium, vindt de ontwikkeling van Common Ground positief: “We geloven sterk in het belangrijkste principe van Common Ground, dat de functionaliteit losgekoppeld moet zijn van de data. Want dat betekent dat gemeenten makkelijker kunnen overstappen op andere software en dat leveranciers meer kunnen innoveren en concurreren op functionaliteit.” Procura, dat valt onder de vlag van Conxillium, gaat volgend jaar haar burgerzakenapplicaties open source beschikbaar stellen, vertelt Lusink: “Gemeenten die lid worden van onze coöperatie krijgen de code van het programma en kunnen er zelf mee aan de slag. Ze kunnen ervoor kiezen om ons in te schakelen voor hosting en onderhoud. Dat is een heel ander verdienmodel voor ons.” Common Ground maakt dit soort andere verdienmodellen mogelijk, zo is een conclusie.

Gemeenten en leveranciers zullen samen ontdekken hoe deze het beste kunnen werken. Lusink heeft er vertrouwen in, maar zegt ook: “Hoe gaan we ervoor zorgen dat Common Ground geen hype wordt, maar de realiteit in de operatie van gemeenten?” Hij spreekt gemeenten erop aan hun verantwoordelijkheid te nemen in het contact met leveranciers: “Als jullie leveranciers tegenkomen die het Groeipact ondertekenden, maar hun data niet loskoppelen van hun applicaties, spreek ze daar dan op aan.”

Heldere taal

Er is een gezamenlijke inspanning nodig om Common Ground te realiseren, van gemeenten en leveranciers, zo is een conclusie. Die inspanning geldt ook voor bestuurders. Een gemeentesecretaris vraagt hoe hij het verhaal van Common Ground helder aan de bestuurstafel en de raad kan uitleggen: “Ik zou daarbij wel wat hulp van VNG Realisatie kunnen gebruiken. Er zijn zoveel prioriteiten in de gemeente, hoe krijg ik de juiste aandacht hiervoor?” Laten we hopen dat er geen crisis voor nodig is, zegt Hugo Aalders: “Ik denk dat wij als gemeenten onze handen mogen dichtknijpen dat wij nog niet zulke grote problemen hebben zoals je nu bij de grote uitvoeringsinstanties ziet. Maar deze problemen spelen ook in onze uitvoering, we krijgen genoeg signalen dat het ook bij ons mis kan gaan. Waar wachten we op?” Hij denkt dat een mix van beweegredenen nodig is. De ene gemeente zal in beweging komen door een crisis, de andere omdat ze in samenwerking met andere gemeenten een doorbraak op bijvoorbeeld het schuldendossier wil bereiken. “Het is de kunst dat elke gemeente uit die redenen iets pakt dat voor hen werkt,” zegt Hugo Aalders. Er zijn al veel voorbeelden van gemeenten die actief meewerken aan Common Ground. Een gemeentesecretaris vertelt over veertien gemeenten in Twente die hun krachten bundelen en intensief samenwerken aan Common Ground. Het college van Amersfoort gaat vanaf nu bij elke investering na of deze Common Ground-proof is. En vorig jaar is in Overijssel met de nieuwe colleges een workshop georganiseerd waar in elk college een portefeuillehouder digitale transitie werd benoemd. IT ligt inmiddels op vele bestuurstafels, zo is een conclusie.