Geen tijd voor kinderziekten

Beeld: Flickr / FaceMePLS – Creative Commons (CC BY 2.0)

Voor wie even niet heeft opgelet: het begon allemaal in februari 2019 bij een Kamerdebat met de zeer geruststellende mededeling van minister Kasja Ollongren dat het bouwen van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), de digitale ruggengraat en de ‘weakest link’ van de Omgevingswet, geheel volgens planning verloopt en per 1 januari 2021 een basisniveau zou bieden vergelijkbaar met het huidige dienstverleningsniveau. Vier maanden later begon het programma Aan de slag met de Omgevingswet (ADS), de ambtelijke motor achter de invoering, met het managen van de gewekte verwachtingen met de introductie van het motto ‘niet alles hoeft af te zijn om er klaar voor te zijn’. Dat is een slag om de arm en lijkt een voorschot te nemen op het gegeven dat de invoering van de wet zoveel omvattend is dat er tot 2029 is uitgetrokken om dat stapsgewijs voor elkaar te krijgen. Tijd zat – zo lijkt het – maar dat geldt juist niet voor het DSO. Dat is essentieel voor het primaire proces van de wet. Zonder een goed werkend DSO op dag één is het onmogelijk voor burgers en bedrijven om nieuwe vergunningen aan te vragen, is het onduidelijk welke regels er waar en wanneer gelden en kunnen de verschillende overheden de aanvragen ook niet als partners in een keten behandelen. Het basisniveau waar de minister in februari over sprak blijkt inmiddels niet meer haalbaar, zo meldt ADS in december 2019. Om de invoeringsdatum te redden is het streven nu om van start te gaan met een set van minimale eisen voor het DSO.

Raakvlakmanager

Afgelopen najaar haalde staatssecretaris Knops van Binnenlandse Zaken het nieuws met kritiek op een overheidspersoneelsadvertentie waarin een ‘raakvlakmanager’ werd gezocht. Het was hem niet helemaal duidelijk om wat voor soort functie het hier ging. Maar het ging om een baan waarbij zijn eigen ministerie nauw betrokken is. ADS is een omvangrijke organisatie van ambtenaren en veelal externe consultants, zelfstandig adviseurs en adviesbureaus. Het samenwerkingsverband van gemeenten (VNG), provincies (IPO), waterschappen (UvW) en het Rijk heeft als taak om de Omgevingswet te implementeren en organiseert daartoe jaarlijks tientallen bijeenkomsten voor de mensen die het uiteindelijk moeten gaan doen. Het is een enorme opgave om 26 wetten te vervangen door één nieuwe wet, die bovendien erg veel verantwoordelijkheden verschuift van de Rijksoverheid naar de gemeenten. Het is de derde grote decentralisatie in Nederland.

‘Het programma ondersteunt overheden, maatschappelijke partners, bedrijven, initiatiefnemers en belanghebbenden om te kunnen werken met de wet’, zo staat er op de ADS-website. En ja, in die wereld wordt erg veel gezocht naar ‘bindend besturen’, ‘het managen van relaties’, ‘gebiedsgerichte thematische uitwerkingen’, ‘zelfontwikkeling van de burgers’ en ‘het managen van raakvlakken’. Het is een beleidsmachine die volledig is gericht op het behalen van ‘mijlpalen’ en zelfbepaalde doelen, die druk is met het formuleren van taken die uiteindelijk op een lager niveau door anderen moeten worden uitgevoerd. Die voornamelijk ‘zendt’, die de eigen voortgang meet en die ook niet schroomt om de verantwoordelijke minister en het parlement veel zonnige plaatjes over de gemaakte vorderingen voor te schotelen. Alles voor het behalen van de deadline. Dat het beleid hier wanhopig op zoek is naar de uitvoering en daarbij het risico neemt dat er per 1 januari 2021, als gevolg van een haperend DSO, geen nieuwe vergunningen meer kunnen worden verstrekt, is nog niet overal doorgedrongen.

Ja, mits

Eind november 2019 stuurde ‘minister van dienst’ Stientje van Veldhoven een brief over de voortgang van de ‘stelselherziening Omgevingsrecht’ naar de Tweede Kamer. De waarneemster voor de van een ziekte herstellende Kasja Ollongren laat daarin weten dat haar inschatting is dat het wenselijk en mogelijk is de Omgevingswet per 1 januari 2021 in werking te laten treden. Ze baseert zich daarbij op de input vanuit het programma ADS, op twee onderzoeksrapporten (halfjaarsrapportage 2019) en de indruk die ze kreeg op een bestuurdersbijenkomst over de Omgevingswet die ze op 18 november had bijgewoond. Ze houdt wel een slag om de arm. Ze wil pas uiterlijk 1 juli bepalen of de invoering per 1 januari 2021 definitief doorgaat. Die aarzelingen hebben alles te maken met zorgen over de vraag of er wel voldoende tijd is om de zaken die nog moeten worden gedaan, ook daadwerkelijk uit te voeren. En de minister wil ook nog een keer een onderzoek, maar of dat nou gaat helpen?

Intentioneel in uitvoering

Het optimisme van de waarnemend minister valt te prijzen, maar waar baseert ze zich nu precies op? Dekken de optimistische conclusies van de halfjaarsrapportgage 2019 de lading eigenlijk wel? Het ene onderzoek is het andere niet, maar de door de minister beschikbaar gestelde onderzoeken Monitor Voortgang Invoering Omgevingswet van de bureaus Statisfact en Kantar Public zijn vanwege de gekozen systematiek een aanrader om te bestuderen. Daarin worden als antwoordcategorieën onder meer ‘mee bezig’ en ‘willen we gaan doen’ geïntroduceerd. Nergens wordt gespecificeerd wat je precies onder ‘mee bezig’ zou kunnen verstaan. Betekent dat dat er wekelijks over wordt vergaderd, dat er voortdurend aan wordt gedacht, dat er daadwerkelijk uren aan worden besteed of voor vrijgemaakt zijn? Niemand die het weet. ‘Willen we gaan doen’ is natuurlijk een mooi voornemen, maar betekent dat dat het ook achterwege kan worden gelaten? De waarde van antwoorden in deze categorieen mag je best twijfelachtig noemen, maar wat als je het ook nog voor elkaar krijgt, zoals hier en daar in het onderzoek gebeurt om de categorieën ‘mee bezig’ en ‘willen we gaan doen’ geruststellend bij elkaar te vegen onder het hoofdje ‘is intentioneel in uitvoering’. En valt er dan nog iets te vergelijken met vorige metingen? Nou nee: ‘Omdat de antwoordcategorieën ten opzichte van de vorige meting zijn veranderd, is het maken van een trendvergelijking bij de organisatie van de uitvoering niet mogelijk’, aldus de monitor. Kortom: er is bij deze onderzoeken geen sprake van schaatsen op te dun ijs, het heeft niet eens gevroren!

Aanbestedingen

Als je doorleest zie je de ware boodschap van de onderzoeken. Overheden kunnen pas vanaf medio 2020 aansluiten op het DSO. Daarna moeten ze dus in staat zijn om aanvragen en meldingen vanuit het Omgevingsloket – dat de drie huidige systemen moet vervangen – te ontvangen via het DSO. De monitor laat echter zien dat minder dan een derde van de 355 gemeenten afgelopen najaar bezig was met het aanpassen of aanschaffen van de software voor behandeling van meldingen en vergunningsaanvragen. En nog eens een derde van de gemeenten geeft aan nog niet bezig te zijn, maar wel plannen te hebben om dit op te pakken. Alsof er hier sprake is van de mogelijkheid om dat maar achterwege te laten. Softwareleverancies hekelen, als je ze de onderzoeksgegevens voorlegt, de afwachtende houding van de gemeenten en vrezen dat straks domweg de tijd ontbreekt voor behoorlijke aanbestedingsprocedures. Een enkeling voorziet zelfs juridische vraagstukken opdoemen wegens het ontbreken van behoorlijke marktwerking. In de praktijk zorgt deze situatie ervoor dat bestaande leveranciers een voordeel hebben ten opzichte van nieuwkomers. Gemeenten die te laks zijn komen vanzelf in een situatie waarbij alleen de hulp van de bestaande leverancier bij het op tijd aansluiten op het DSO kan voorkomen dat ze na 1 januari 2021 niet meer in staat zijn om vergunningen te verstrekken. Bij ADS wordt op dit moment naarstig gezocht naar mogelijkheden om de dreigende problemen met de Europese Aaanbestedingswet te kunnen omzeilen.

‘In scope’

Maar de monitor blijkt al dit soort gegevens heel anders te wegen. Daar staat doodleuk: ‘Over de gehele linie constateren we dat dit onderwerp bij de gemeenten in scope is. Om te zorgen dat alle gemeenten tijdig gereed zijn heeft de VNG een marktverkenning uitgevoerd die gemeenten kunnen raadplegen en verzorgt de VNG masterclassen over het DSO’. De provincies lijken op hun beurt weer last te hebben van de neiging om de verantwoordelijkheid af te schuiven naar de omgevingsdiensten. Zo meldt de monitor: ‘Ongeveer de helft van de provincies is niet van plan software voor de behandeling van meldingen en vergunningen aan te passen of aan te schaffen. Dit heeft te maken met het feit dat deze taken zijn overgedragen aan de omgevingsdiensten’. Maar uit het onderzoek van Kantar Public blijkt juist dat de omgevingsdiensten daar nog nauwelijks mee bezig zijn.

Er is bij deze onderzoeken geen sprake van schaatsen op te dun ijs; het heeft niet eens gevroren.

De waterschappen lijken nog het meest op koers te liggen voor invoeringsdatum 1 januari 2021. Een derde van de waterschappen heeft het systeem waarmee vergunningsaanvragen en meldingen vanuit het DSO kunnen worden ontvangen, al in huis. De rest heeft dat in voorbereiding. In de meeste gevallen gaat het om het aanpassen van de bestaande systemen. Dat geldt overigens niet voor software voor projectbesluiten. Daar gaat het over het algemeen om nieuw te ontwikkelen systemen en die zijn er nog niet. Maar zeg niet dat ze niet op tijd hebben gewaarschuwd voor de problemen die het DSO kan veroorzaken. ‘De belangijkste aandachtspunten die de waterschappen signaleren zijn de afstemming met andere overheden en de afhankelijkheden die het Digitaal Stelsel Omgevingswet met zich meebrengt. De afsteming met andere overheden wordt beïnvloed door de tijd die de interne implementatie van de Omgevingswet van alle overheden vraagt. Met andere woorden, diverse systemen moeten zich nog bewijzen. Als de oplevering van (delen van het) DSO later gaat plaatsvinden en mocht blijken dat DSO nog kinderziekten vertoont (…), dan wordt de tijdsdruk alleen maar groter’, aldus het antwoord op een vraag uit de monitor.

Toepasbare regels

Waar moet een aanvraag voor een vergunning aan voldoen? Wat zijn de indieningsvereisen? Als het goed is krijg je dat als aanvrager straks met behulp van het DSO keurig voorgeschoteld; maar zo eenvoudig is dat niet. Om dat mogelijk te maken moet het systeem worden gevuld met zogenaamde ‘toepasbare regels’, dat is een opsomming van alle regels die een gemeente, een provincie, een waterschap of het Rijk stellen en die door de software van het DSO kan worden geïnterpreteerd, zodat een aanvrager via een digitaal aanvraagformulier alleen de juiste en relevante vragen krijgt voorgelegd. Zonder toepasbare regels kan een aanvrager alleen maar een zeer algemeen vragenformulier worden voorgelegd waarin geen specifieke vragen en indieningsvereisten voor de aan te vragen activiteit zijn opgenomen. Het is nu juist de grote belofte van het DSO dat zoiets straks niet meer voorkomt. Aanvragen kunnen straks binnen acht weken worden afgedaan, zo is de belofte. Maar op het moment van het opstellen van de halfjaarrapportage 2019 – zo blijkt – was geheel onbekend voor zowel provincies, waterschappen als gemeenten of ze überhaupt al toepasbare regels voor indieningsvereisten klaar hadden. Het blijft bij de magere vaststelling dat ‘een deel van de overheden’ bezig is met oefenen met het opstellen van regels’.

Om de ‘toepasbare regels’ van de ene overheid ook te ontsluiten voor de andere overheden moet je beschikken over een regelbeheersysteem dat die toepasbare regels kan overzetten naar het DSO. De uitwisselingsstandaard daarvoor (STTR – Standaard en informatiemodel toepasbare regels) is in maart 2019 pas vastgesteld en geen enkele overheid is – zo meldt de monitor – al aangesloten op het DSO, zodat de toepasbare regels ook nog nooit werkelijk zijn ontsloten en getest op hun werking in de praktijk. In december werd er, in het kader van de bouw van het DSO, nog gewerkt aan een goede samenwerkingsmodule voor de betrokkenen in de verschillende overheidslagen.

Op de zogenaamde DSO-dagen die ADS organiseert worden wel aanvraagcases gedemonstreerd, maar dan gaat het om speciaal voor die gelegenheid gemaakte toepassingen op basis van informatie die voor die gelegenheid is bedacht. Dan krijg je voorbeelden als: wat gebeurt er als iemand op de markt in Gouda een benzinestation wil beginnen en kun je die aanvraag in het DSO afhandelen? Niemand weet hoe het systeem straks in het echt reageert als het gaat om vergunningaanvragen voor nieuwe bouwprojecten of de uitbreiding van stallen in het kader van de stikstofmaatregelen die nog hun beslag moeten krijgen in nieuwe regels. ‘In 2020 gaat het om aansluiten op DSO, het vullen van het systeem en oefenen! Dat is een must om de Omgevingswet succesvol te kunnen invoeren’, is de centrale boodschap op de DSO-dag in december. Maar is er straks eigenlijk nog wel tijd om het DSO te testen op betrouwbaarheid, beschikbaarheid en bestendigheid als het gaat om het verwerken van ‘echte’ data? Of gaat Nederland straks ‘op slot’ omdat we de bruikbaarheid van het nieuwe digitale systeem voor het aanvragen en verstrekken van vergunningen wat te optimistisch hebben ingeschat?

Regeldiversiteit

Zes van de tien gemeenten geeft aan het vullen van het DSO met toepasbare regels ‘in voorbereiding’ te hebben, bij vier van de tien tasten de onderzoekers in het duister. Slechts één op de tien gemeenten blijkt bewust bezig te zijn met het beschikbaar stellen van de indieningsvereisten. Er is nog geen enkele gemeente die daadwerkelijk índieningsvereisten heeft gepubliceerd. Op de laatste DSO-dag in december 2019 demonstreerde een ambtenaar van de gemeente Amsterdam hoe het DSO daar straks een aanvraag voor het uitbreiden van een woning in De Pijp gaat afhandelen. Er was maanden gewerkt aan het maken van een ‘vragenboom’ die bij de aanvraag zou moeten worden gebruikt, volgens alle nieuwe spelregels en technische uitwisselingsvoorschriften per 1 januari 2021. Het bestaande bestemmingsplan moet immers worden omgezet naar een omgevingsplan. Het leverde wel een werkend resultaat op, bijna tot verbazing van de demonstrerende partij. Maar de crux van de demonstratie zat hem in de mededeling dat er op het punt van de toepasbare regels voor de gemeente Amsterdam nog veel te doen is: er is veel ‘regeldiversiteit’, de gemeente heeft in totaal 400 bestemmingsplannen…

De monitor meldt dat van vier van de tien gemeenten onduidelijk is of ze al bezig zijn om hun huidige bestemmingsplannen om te zetten in omgevingsplannen, zoals de Omgevingswet voorschrijft. Bijna zes van de tien zegt dat ze het in voorbereiding hebben. Hebben overheden dan wel hun processen voor de behandeling van vergunningen en meldingen in lijn gebracht met de nieuwe eisen van de Omgevingswet? Ook hier komt de monitor niet verder dan de melding dat dat ‘in voorbereiding’ is, met als negatieve uitschieter de gemeenten, waarbij dat bij een op de drie onduidelijk is. Bij bijna vier op de tien gemeenten is ook niet duidelijk of die al afspraken met andere overheden hebben gemaakt voor het inwinnen van advies bij specifieke categorieën vergunnningaanvragen. Maar zijn die overheden samen als keten dan eigenlijk wel in staat om aanvragen voor omgevingsvergunningen te beoordelen, conform de eisen van de Omgevingswet? Dat geldt op het moment van meten maar voor 1 procent van de gemeenten en voor 2 van de 21 waterschappen. Aldus de monitor.

Omgevingsdiensten

In hoeverre zijn de 29 omgevingsdiensten – die als uitvoerder actief zijn voor clusters van gemeenten – dan bezig met de voorbereidingen op de invoering van het Digital Stelsel Omgevingswet. Het onderzoek van Kantar Public leert dat er voldoende reden is tot zorg. Wat er de afgelopen vijf jaar ook aan voorlichting en scholing moge zijn geweest, erg veel resultaat lijkt dat niet te hebben gehad. Veertig procent van de omgevingsdiensten moet nog uitzoeken of er straks iets verandert aan het beschikbaar zijn van informatie als gevolg van de Omgevingswet. Bijna de helft moet nog beginnen met het op orde brengen van zijn basisgegevens en zestig procent heeft nog niet nagedacht over de vraag of er in de begroting van volgend jaar wellicht iets moet worden gereserveerd voor de implementatie van het DSO. Bijna negentig procent vraagt wel al om extra financiële middelen voor het uitvoeren van de implementatiewerkzaamheden. Ruim tachtig procent bleek begin 2019 nog te worstelen met de vraag wat de nieuwe regels worden en wat er wanneer gaat veranderen. Bijna de helft zegt behoefte te hebben aan ondersteuning bij de aansluiting op het DSO.

Verkeerde daadkracht?

18 november 2019 was een bijzondere dag. In Den Haag verzamelden zich 150 wethouders bij het debat in de Tweede Kamer over een andere grote decentralisatie, die van de jeugdzorg. Hun boodschap: minister draai dat terug, het is voor ons nu onwerkbaar. Een stuk verderop in Zeist verzamelden zich weer andere wethouders en bestuurders in de aanloop naar de volgende grote decentralisatie, die van de Omgevingswet. Het is onbekend welke positieve signalen de minister precies heeft gekregen op die bijeenkomst. Er is geen openbaar verslag van, behalve dan de oppeptoespraak van de invalminister. Daarin meldt ze over het DSO: “Dat leveren we in december op”. Op wiens gezag eigenlijk, want elf dagen later moest ze deTweede Kamer schrijven dat het voorjaar 2020 gaat worden? Heeft ze zo de topbestuurders gerustgesteld en voldoende commitment met de invoering van de wet gekregen? In haar brief aan de Tweede Kamer hanteert ze het argument dat het ook de inschatting van de bestuurlijke partners is dat invoering van de wet per 1 januari 2021 wenselijk en mogelijk is.

Maar zijn dat dezelfde bestuurders die op gemeentelijk niveau per 1 januari hun burgers en bedrijven een ongestoorde dienstverlening moeten kunnen garanderen? Gaat het hier om wat D66-Kamerlid Kees Verhoeven ooit het risico van ‘verkeerde daadkracht’ noemde? Zijn de bestuurders echt ‘in control’? Medewerkers van ADS stellen dat het vasthouden aan de datum van 1 januari 2021 niets te maken heeft met ‘prestige’. Ze vrezen – zeggen ze – dat als je nu over uitstel begint, ze bij de gemeenten achterover gaan leunen zodra de deadline eraf gaat. Maar een deadline is welbeschouwd slechts een afgesproken moment in de toekomst waarop je meet of iets af is en naar behoren werkt, het DSO bijvoorbeeld. Als je gaat rommelen rondom een deadline door de eisen aan te passen of te versoepelen en wegens tijdgebrek ook niet meer aan behoorlijk testen toekomt, krijg je uiteindelijk iets wat niemand wil: in zijn extreme versie een 747MAX. Er ligt een mooie taak voor de 355 gemeenteraden die Nederland kent. Die moeten hun colleges van B&W dit voorjaar gewoon een simpele vraag voorleggen: Kunt u garanderen dat – als de Omgevingswet per 1 januari 2021 wordt ingevoerd – er in deze gemeente na die datum nog vergunningen kunnen worden aangevraagd en verstrekt? Wedden dat dat helpt om écht goed zicht te krijgen op de werkelijkheid?