Het is een publiek geheim dat de ICT-inkoop door de meeste gemeenten niet echt professioneel verloopt. ICT-inkoop is een vak apart en gemeenten zijn gebonden aan complexe aanbestedingsregels. Gemeenten moeten bovendien precies weten wat ze willen. Daarnaast ontbreekt het veelal aan een lange termijnvisie. En als een groep gemeenten helder in beeld heeft wat ze wil, dan nog moet zij het aandurven zich vrij in de markt te bewegen en scherp te onderhandelen. In dit artikel enkel tips voor gemeenten in deze tijden van het Rapport Elias, cloud technologie en Shared Service Organisaties.
Detail gemeentehuis Zaanstad in Zaandam. De gemeente Zaanstad komt niet in dit artikel voor.
De ICT-leveranciersmarkt voor gemeenten is erg versnipperd en wordt gekenmerkt door veel leveranciers en onvoldoende standaardisatie. Zo zijn er meer dan 500 ICT-leveranciers die de 403 gemeenten beleveren met een grote hoeveelheid software van allerlei maat en vorm. Ondanks dat zijn er weinig gezamenlijke proposities en is een goede aansluiting van de ICT-omgeving op de behoeften van gemeenten vaak zoek. De meeste gemeenten hebben daardoor geen overzicht meer, het is nu eenmaal moeilijk om zoveel elementen tegelijkertijd in de gaten te houden, zeker als al die elementen ook nog regelmatig veranderen. Gemeenten worden geconfronteerd met een in toenemende mate gefragmenteerde ICT-omgeving. De distributie van ICT-voorzieningen door sommige leveranciers in de vorm van een private cloud is vooral in het voordeel van de leveranciers zelf, maar strekt niet ten voordeel van de gemeenten. Veel gemeenten voelen zich overgeleverd aan de grillen van de markt.
Optiek van de leverancier
De leveranciers kijken zelf ook naar een versnipperde markt: geen twee gemeenten zijn dezelfde en bij elke gemeente moeten er opnieuw investeringen worden gepleegd. De eisen aan de software komen in een gemeente van vele zijden: de afdeling ICT, sommige gebruikersafdelingen en KING. Gemeenten vormen in de regel geen uniforme klantengroep waar leveranciers generiek voor kunnen gaan ontwikkelen, het is nog maar de vraag of diepte-investeringen dan gaan renderen. Het is bekend dat gemeenten zich niet onderscheiden door hun ICT. Ondanks alle gepraat over samenwerking zijn weinig gemeenten echter bereid om de daad bij het woord te voegen en over te gaan tot gezamenlijke inkoop. Leveranciers hebben geleerd dat zij geen risico lopen door gemeenten tegen elkaar uit te spelen.
Geen verband tussen prestatie en inspanning
De marktomstandigheden kunnen worden gekenschetst als verwarrend: producten die niet voldoen aan open standaarden, producten die voorhanden zijn passen niet goed bij elkaar. De behoefte van gemeenten aan een vlotte ICT-ondersteuning wordt niet goed beantwoord. Door het consequent hanteren van gesloten standaarden zijn de gemeenten gebonden aan hun leveranciers. Vaak heeft een gemeente tussen de 20 en de 80 ICT-leveranciers. Deze omstandigheden zorgen voor een te hoge prijs bij een te laag kwaliteitsniveau. Daar komt bij dat de gebruikende gemeenten geen grip hebben op de kostenontwikkeling. ICT-leveranciers kunnen naar believen de prijs voor de dienstverlening verhogen wetende dat de gemeenten vast zitten aan hun producten. Via licentierechten kunnen leveranciers de gemeenten eindeloos laten betalen voor de door hun geleverde diensten. Er is onvoldoende verband tussen prestatie en inspanning.
Oneigenlijk gebruik van Intellectueel Eigendomsrecht
De bron van de problemen schuilt deels bij het hanteren van het licentierecht als basis voor de tarieven van ICT-diensten. Hoewel dit breder van toepassing is in de zakelijke wereld blijft de vraag of dit terecht is. Licentierechten waren oorspronkelijk bedoeld om de rechten van kunstenaars en uitvinders te beschermen. Via een licentie konden deze hoogwaardige beroepen de vrucht van hun werk proberen veilig te stellen. Maar is er in de huidige tijd nog wel een goede reden om het programmeerwerk van ICT’ers hier onder te scharen? Is de huidige programmeur niet meer een ‘operator’ geworden die systemen instelt in opdracht van zijn klanten? De CV-installateur hoef ik toch ook niet achteraf telkens opnieuw te betalen voor de instelling van de thermostaat? Er is uiteraard geen bezwaar om de programmeurs eenmalig te betalen voor hun werk, maar waarom zouden wij bij elk nieuw gebruik van hun programma opnieuw moeten betalen?
Sleutel ligt bij open standaarden
Om een start te maken met nieuwe omstandigheden in de markt ligt de sleutel in de bundeling van de vraag. Daar hebben gemeenten het Kwaliteitsinstituut KING voor: de Softwarecatalogus laat per service zien aan welke eisen voldaan moet worden. Niet in technische termen maar juist in functionele zin. Ook de samenwerking tussen de services komt aan bod alsook enkele algemenere eisen – zoals het voldoen aan cloud principes. De KING Softwarecatalogus is nu al door behoorlijk wat gemeenten in gebruik maar nog te weinig ICT-leveranciers leveren conform de eisen van de catalogus. KING maakt dankzij de Softwarecatalogus de markt transparant door regelmatige publicatie van de compliancy. KING heeft zelfs een geautomatiseerd tool ontwikkeld waarmee ICT-leveranciers zelf kunnen toetsen of hun service voldoet aan de eisen van de catalogus.
Start met Vraagbundeling
De volgende stap bestaat er uit dat gemeenten zich verenigen via een Shared Service Organisatie (SSO) en hun vraag bundelen via een gemeenschappelijke uitvraag vanuit de SSO: de SSO kan een brede groep services tegelijkertijd op de markt zetten namens zijn achterban. Daarmee ontwikkelt de SSO inkoopmacht en biedt tegelijkertijd zekerheid van afname. Dit is erg afwijkend van hoe de gemeenten tot op heden merendeels hebben geopereerd: een SSO die optreedt vanuit haar kracht in plaats vanuit zwakte. Een SSO die zich strak houdt aan de eisen uit een Servicecatalogus, die inkoop-expertise combineert met gebruikers-expertise en zich zo nodig laat bijstaan door een objectief selectiebureau. Uitgangspunt is multi-tenancy: voor elke service de beste leverancier in plaats van zoveel mogelijk van één. De SSO verbindt alle services tot één integrale service die de gemeenten pas echt goed ontzorgt. Doordat de SSO eigendom is van de gemeenten komen de voordelen ook ten goede aan de gemeenten, hiermee wordt invulling gegeven aan de Cloud-strategie – zie de Handreiking Cloud die hierover onlangs voor de medeoverheden verscheen. Gemeenten die hun gebundelde ICT via een dergelijke SSO inkopen maken als het ware gebruik van een ‘Gemeente-cloud’. Momenteel is er ook al een voorbeeld van een dergelijke SSO: Equalit biedt inmiddels deze dienstverlening aan 9 gemeenten in het zuiden van het land.
Betere voorwaarden
Wat verder aandacht behoeft zijn nieuwe algemene voorwaarden voor levering van ICT-diensten aan gemeenten: nieuwe uniforme inkoop-, leverings- en acceptatievoorwaarden. Momenteel accepteren sommige gemeenten nog eenzijdig de voorwaarden van hun leveranciers, ook al blijken die voor gemeenten soms onacceptabele consequenties te bevatten zoals onvoorziene tariefaanpassingen als gevolg van bedrijfseconomische overwegingen of externe gebeurtenissen. De bestaande voorwaarden zijn niet meer van toepassing in de huidige omstandigheden. KING wil daarom samen met marktpartijen gaan werken aan voorwaarden die meer transparantie bieden en beter tegemoet komen aan de wensen van partijen. Zo kan er bijvoorbeeld meer aandacht geschonken worden aan de verschillende vormen van risicodeling en -dekking. Ook moet er meer ruimte ontstaan voor nieuwe tariefstructuren op de markt, breder dan enkel het licentiemodel. Een optie zou zijn om gebruik te maken van arbitrage en/of mediation bij geschillen. Deze vorm van rechtspraak heeft verschillende voordelen waaronder de snelle en inhoudelijke behandeling van geschillen en de vertrouwelijke sfeer van afhandeling. Juist daarom wordt arbitrage/mediation goed gewaardeerd in bepaalde branches, het brengt partijen dichter tot elkaar en leidt hiermee tot innovatieve oplossingen.
Nog lange weg te gaan
Vraagbundeling is een goede start maar ook dan is er nog een lange weg te gaan. Zonder een heldere toekomstvisie en begeleiding onderweg voor gemeenten en ICT-leveranciers zal dat niet lukken. KING en VNG zijn al begonnen met het uitstippelen van de weg die afgelegd moet worden samen met gemeenten en ICT-leveranciers. De vraag moet ontwikkelen van een gesloten vraag naar een gebundelde vraag gebaseerd op open standaarden, de servicecatalogus speelt daar een belangrijke rol bij. Het aanbod ontwikkelt parallel van een gesloten aanbod gebaseerd op een licentie-gebaseerd tarief, naar een open aanbod gebaseerd op alternatieve tariefstructuren. Bundeling krijgt vorm door gespecialiseerde SSO’s die de vraag namens gemeenten op de markt brengen. Zij verbinden ook de services aan elkaar en leveren die als één geheel aan de gemeenten. Het helpt uiteraard als ICT-leveranciers in dat proces mee gaan denken. Zo is het bijvoorbeeld handig om de contractduur van verlengingen nu al te verkorten. Gemeenten hebben immers juist nu ruimte nodig om hun contracten in het licht van bundeling te harmoniseren.
Stevige meningen over hoe het er voor staat en hoe het verder moet. Veel goede suggesties, maar toch ook een paar kanttekeningen.
Het feit dat er veel software/leveranciers aan gemeenten leveren is deels verklaarbaar omdat gemeenten nu eenmaal veel verschillende (pakweg 500) producten leveren. Dat er meerdere aanbieders van bepaalde typen applicaties zijn lijkt me alleen maar gezond ivm de broodnodige marktwerking.
Dat goedwillende gemeenten vast zitten aan de producten van geslepen leveranciers vind ik langzamerhand een onterecht cliche. Net als in andere segmenten ben je verantwoordelijk om goed op te letten bij wat je afspreekt en als er aanleiding toe is stap je over naar een andere aanbieder. De markt doet vervolgens echt wel zijn werk waardoor de goeden op termijn overleven.
De stelling dat bij software oneigenlijk gebruik wordt gemaakt van eigendomsrecht snap ik niet. Je betaalt voor een dienst. Als je daarvoor software in je eigen omgeving wilt gebruiken betaal je nu via een licentieovereenkomst. Zo heel anders dan bijv. betalen naar gebruik bij gehoste oplossingen is dat toch niet?
Meer bundeling van kracht door gemeenten is een belangrijke suggestie. Daarbij blijft het wel de kunst om te zoeken naar het juiste niveau van samenwerking, zo blijkt iedere keer opnieuw. Iets waar jullie aan het einde trouwens ook al naar toe werken als het het begrip “gespecialiseerde SSO’s” introduceert.
Al met al wel een lekker stellig stuk over hoe het beter kan hoewel ik zinnen als “De SSO verbindt alle services tot één integrale service die de gemeenten pas echt goed ontzorgt” en “als het ware gebruik van een Gemeente-cloud” nog wel erg wollig vind en me nieuwsgierig maken naar hoe “de lange weg te gaan” er volgens jullie meer concreet uit gaat zien.
Een herkenbaar verhaal met goede suggesties. Wel enorm vanuit ICT benaderd vind ik. Niet raar voor een artikel in iBestuur natuurlijk. De afdeling ICT of het SSO weet wel wat goed is voor de gemeente(n). ICT ondersteunt de processen en de business bepaalt met welke oplossingen zij bij voorkeur werken. Daar kunnen leveranciers zich ook in onderscheiden. In de Tilburgse situatie (ook wij faciliteren omliggende gemeenten met hun ICT), merk ik dat de vraagbundeling lastig is omdat gebruikers zo hun voorkeuren hebben (dat is overigens hun goed recht). Een krachtige ICT vraagorganisatie moet altijd in het achterhoofd houden voor wie ze het uiteindelijk doen! Verder ben ik het roerend eens met de voorgestelde aanpak: standaardswebservices, keuzevrijheid, open standaarden, vraagbundeling, etc. Het vergelijk met de cv installateur snap ik niet helemaal: in veel gevallen huren gemeenten een cv ketel en moeten zij hiervoor jaarlijks een bedrag betalen. Dat is op zich niet raar. Laten we wel in de gaten houden dat leveranciers, om te kunnen doen wat wat wij als gemeenten graag willen, wel de financiële middelen nodig hebben om dit mogelijk te maken. Een jaarlijkse fee in plaats van eenmalige bedragen borgen daarmee continuïteit die ook in ons voordeel is. Volgens mij zijn we met elkaar op de goed weg, maar het is wel een lange weg……
De verschuiving van ICT naar een vorm van service (bijvoorbeeld SaaS) zou moeten leiden tot beter schaalbare, flexibelere contracten. Dat is voor veel processen en applicaties een goede ontwikkeling als je de snelheid van veranderingen (in techniek, processen, wet- en regelgeving, taken, organisatiestructuren en samenwerkingsverbanden) in ogenschouw neemt. Voor sommige kerntaken kan ik me ook goed voorstellen dat een gemeente juist (nog) gebaat is bij rust en stabiliteit en juist ook de mogelijkheid van een langer lopende verbintenis aan moet kunnen gaan.
Ook zouden leveranciers en gemeenten wellicht kunnen nadenken over hoe contracten met samenwerkende partijen eruit kunnen zien. Bijvoorbeeld door standaard niveaus van samenwerking (zelfde applicatieversie, 1 database, volledig gedeeld gebruik) en bij behorende prijsafspraken (kortingen op licenties, onderhoud etc.) te definieren.
Ook een interessant artikel hierover: http://www.informatie.nl/Ar… (door van Ierlant in “Informatie” mei 2014)
@ Ad en @Mark: Geen misverstand hierover: Goede inspanning moet goed beloond worden en een vlotte Marktwerking is in ieders belang. Maar wij zijn intussen zo gewend geraakt aan het betalen van software op basis van aantallen licenties dat wij vergeten zijn dat er ook nog andere bekostigingsmodellen zijn om de inspanningen van de programmeurs naar waarde te vergoeden… De discussie rond Intellectual Property Rights van software die o.a. in Brussel wordt gevoerd spreekt wat dat betreft boekdelen…
@Ad Wij hopen samen met ICT leveranciers de nog wat wollige termen samen meer inhoud te kunnen geven en tot concrete projecten te komen die ook echt rendement leveren aan gemenenten! een goede aanzet hiertoe is al gegeven in de laatste ‘Strategische Marktvormen’ sessie op vorige Leveranciersbijeenkomst KING.
@Veerle: de dienstverlening vanuit een SSO zou tegelijkertijd flexibiliteit moeten kunnen bieden als langlopende verbintenissen, beide hoeven niet met elkaar in tegenspraak te zijn.
Het nadenken van gemeenten en dienstverleners over mogelijke nieuwe contractvormen kan wat ons betreft niet snel genoeg beginnen. Wij verwelkomen groepen gemeenten die van plan zijn om hun vraag te bundelen vanuit een gezamenlijk SSO, gericht op een open standaard en multi-vendor aanbod. Die initiatieven verdienen onze aandacht, wij willen die volgen en de best practices helpen verspreiden.
Even een paar highlights : “500 ICT-leveranciers, 403 gemeenten beleveren en een grote hoeveelheid software van allerlei maat en vorm.” “goede aansluiting van de ICT-omgeving op de behoeften van gemeenten vaak zoek” “in toenemende mate gefragmenteerde ICT-omgeving.”
Ja, dat klikt wel als een ICT-focus. Zeker als “het is nu eenmaal moeilijk om zoveel elementen tegelijkertijd in de gaten te houden, zeker als al die elementen ook nog regelmatig veranderen.” duidt op Configuration Management.
Terwijl dat feitelijk een zaak van ondergeschikt belang is, die echter in toenemende mate de gemeentelijke agenda beheerst. Zulks ten onrechte.
Het gaat immers om gemeentelijke ‘bedrijfs’processen (BiSL-niveau), die al-dan-niet ondersteund worden door applicaties (ICT, ASL-niveau) en infrastructuur (ICT, ITIL-niveau).
Ingewikkelder is het niet. Ingewikkelder kun je het wel máken, en dan verlies je al snel het overzicht en kies je er al snel voor het maar over te laten aan een leverancier.
Met alle consequenties van dien.
“geen twee gemeenten zijn dezelfde”? “betalen van software op basis van aantallen licenties”? Twee citaten die aangeven dat er iets scheef zit.
Gemeenten worden al jaren geconfronteerd met slinkende budgetten en toenemende takenlast (o.a. 3D). De gemeentelijke ‘Span of Control’ wordt hierdoor in toenemende mate overbelast. Daarnaast zijn er nog steeds gemeentebesturen die druk zijn met ‘hobby-projecten’, terwijl men aan de andere kant de dienstverlening aan de burger uitkleedt (het ‘Omgekeerd MoSCoW Syndroom’).
Niet echt nieuws natuurlijk. Maar tel daarbij op de bestaande gemeentelijke legacy en het probleem van ‘Wat’ en ‘Hoe’ is geschetst, Daarbij worden de barsten in de huidige constructie inmiddels ruimschoots zichtbaar. Zoals de privacy-problematiek rond de decentralisaties en aansluitende gemeentelijke samenwerking en gekozen technische oplossingen (cloud, centrale databases). Bij dat laatste kiezen voor de gemakkelijke uitweg zal een zeer kostbare vergissing blijken, zowel in tijd als in geld.
Over de jaren zijn de meeste (inter-)gemeentelijke problemen wel in kaart gebracht, en zijn passende oplossingen gevonden. Diverse instanties – VNG, KING, etc. – hebben daar veel werk verzet.
Ook de in het artikel genoemde oplossingen zijn niet echt nieuw, maar er wordt wél een heldere baseline geschetst over hoe het anders zou kunnen. Nu nog doen.
Ofschoon de gemeentelijke plannen en budgetten alweer vast staan, zou het mooi zijn als 2015 als waterscheiding wordt gebruikt.
* Door “geen twee gemeenten zijn dezelfde” om te keren in “wat verenigt ons”. Inter-gouvernementele samenwerkingsverbanden bestaan immers al langer, o.a. op belastinggebed. ‘Kwartiermakers’ zouden potentiële samenwerkingsverbanden kunnen begeleiden naar een structurele oplossing, zoals bijv. de voorgestelde gespecialiseerde SSO’s. Een visie voor een dergelijke aanpak past op één A4.
* Door te focussen op de ‘Must Haves’ van MoSCoW, zowel voor beleid als voor beleidsuitvoering.
* Door Opdrachtgeverschap – momenteel niet de sterkste kant van gemeenten – tot topprioriteit te verheffen. Van Opdrachtgeverschap maken o.a. Regievoering, Governance & Compliance (wet- en regelgeving, MoSCoW !, ‘Comply or Explain’), kernprocessen vs. uitbesteding, leveranciermanagement, contractmanagement, etc. deel uit.
Opdrachtgeverschap kan niet gedelegeerd worden!
* Door zo snel mogelijk afscheid te nemen van legacy-systemen en vendor-lock in, en te focussen op Open Systemen & Standaarden. Hetgeen een pijnlijk transitie-proces kan betekenen, maar uitstel maakt het alleen maar pijnlijker. ‘Wat doen wij dan met al onze Word-macro’s?’ is symptomatisch voor legacy en voor koudwatervrees.Te begrijpen, maar daarom nog niet juist.
* Door elk veranderingsinitiatief te laten beginnen met het definiëren van ‘What Does Done Look Like’ en dus met Test & Acceptatie tot op procesniveau.
* Door het Rapport Cie. Elias te gebruiken als ‘Lessons Learned Handboek’.
Ook “Nog lange weg te gaan” begint met de eerste stap.
Zolang het doel maar helder, zichtbaar en bereikbaar is.
Dit is een mooie aanzet om een discussie op te starten over de ralatie tussen gemeenten en leveranciers. Zowel de vraagkant als de aanbodkant is sterk versnipperd. Voor gemeenten is de consequentie dat zij beperkte keuzevrijheid hebben. Voor de ict markt is de lokale overheid een moeilijke, zoniet bijna onmogelijke markt om als nieuwe aanbieder binnen te komen. Terecht wordt hier gewezen op Open Standaarden en Vraagbundeling. Dit staat al jaren op de agenda, maar het ontbreekt aan de wil en doorzettingsmacht om hieraan goed invulling te geven.
Ik raakte wel in verwarring bij de passage over ‘Oneigenlijk gebruik van Intellectueel Eigendomsrecht’. Ik begrijp niet wat hier wordt bedoeld. Het komt op mij over dat hoogwaardige software van bijv. SAP, Microsoft en Oracle door de auteurs wordt afgedaan als het programmeerwerk van ICT’ers, vergelijkbaar met een CV monteur die een thermostaat komt instellen. Voor het installeren en het op maat maken van de software worden in de regel ook eenmalige kosten in rekening gebracht. Kortom, is snap de vergelijking niet en vraag mij af wat er oneigenlijk is aan het hanteren van licentierechten.
@ Peter en Jan Willem: dank voor jullie warme pleidooi, want steun kunnen wij gebruiken!
@ Jan Willem: Overheden waarderen de nieuwe mogelijkheden van cloudtechnologie. Het aspect van een gemeenschappelijk gebruik en dus een betere benutting van schaarse middelen wordt juist door gemeenten aanprezen! Maar het moet ook ten goede kunnen komen aan gemeenten, niet alleen aan de ICT industrie… Wij nodigen daarom de ICT bedrijven uit om samen met ons te zoeken naar nieuwe kostenmodelllen die de revenuen van generiek gebruik ook bij (groepen) gemeenten doen belanden. Het vasthouden aan pay-per-processor of pay-per-citizen klinkt daarbij als een echo uit een heden dat binnenkort wel eens een verleden zou kunnen zijn ;-)
Uiteraard maakt dit allemaal mijn respect voor het noeste werk van de programmeur, operator maar ook de CV installateur niet minder…
Nog even een checkvraagje.
Het artikel spreekt van “500 ICT-leveranciers”.
De GEMMA-softwarecatalogus geeft maar 155 leveranciers.
Probleem of oplossing?
@Peter, Die 500 is een voorzichtige schatting: Er zijn vele leveranciers actief met het leveren van maatwerkoplossingen of software die geen onderdeel zijn van de GEMMA softwarecatalogus (zoals security software, databases, Office produkten, ontwikkeltooling, conversie of migratietools etc.). In de Softwarectalogus staan (alleen) de 155 leveranciers vermeld die een of meerdere referentiecomponenten ondersteunen uit de GEMMA architectuurplaat.
Er valt inderdaad nog veel te winnen. Bovenstaand artikel heeft een aantal goede suggesties. Graag zou ik daar nog een volgende aan toe willen voegen. Dit heeft niet zozeer betrekking op de keuze van de ICT leverancier, maar meer in de fase erna. Een artikel van Wortmann & Kremer over de facturen van uw ict leverancier en zes aanbevelingen. Zie http://www.eestum.eu/pubmen…