Gemeenten, neem het heft in eigen handen!

Recent verschenen er in de pers berichten dat de gemeentelijke markt voor automatisering slecht functioneert. De kern van de boodschap: de markt wordt gedomineerd door twee leveranciers en er is sprake van excessieve tariefstijgingen. Gemeenten hebben in feite geen keuze en moeten betalen. En uiteindelijk draait natuurlijk de belastingbetaler hiervoor op. Deze berichten leidden er toe dat ook de Tweede Kamer alert werd en, naar goed gebruik, de minister om een onderzoek heeft gevraagd.

Er is inderdaad sprake van een reëel probleem. Gemeenten zijn sterk afhankelijk van twee grote spelers en er zijn momenteel sterke tariefstijgingen, van in ieder geval één van de twee, waarbij misbruik lijkt te worden gemaakt van die afhankelijkheid. Daar staat tegenover dat gemeenten die afhankelijkheid zelf hebben veroorzaakt door hier onvoldoende marktmacht tegenover te stellen. De belangrijkste reden hiervoor is altijd geweest een gebrek aan samenwerking en (met een beroep op de gemeentelijke autonomie) onderling verschillende eisen aan hun automatisering.

Marktmacht

Die marktmacht is nodig omdat de gemeentelijke markt niet echt heel groot is. Voor een bedrag dat in de jaarlijkse benchmark van M&I-partners rond de 1,2 miljard Euro schommelt, moeten een kleine 400 gemeenten worden bediend met elk een zeer groot aantal taken. Die taken veranderen voortdurend (denk aan de grote decentralisaties in de sociale sector) en daarmee ook de automatiseringssystemen die deze taken ondersteunen. Daarnaast moet worden bedacht dat in die 1,2 miljard ook de personeelskosten van de gemeenten zelf zijn opgenomen. Het aandeel van de leveranciers waarover het hier gaat, is daarmee veel kleiner. Niemand weet exact hoeveel, omdat dit nergens bij gemeenten wordt geadministreerd. De leveranciers zijn de enigen die het echt weten, maar alleen van zichzelf. Een schatting van 600 á 700 miljoen lijkt, ook op basis van de M&I-benchmark, gerechtvaardigd. Per gemeente verschilt het ICT-budget overigens sterk. Grote gemeenten (Amsterdam, Rotterdam) geven per inwoner veel meer uit dan kleinere.
Ook 600 á 700 miljoen euro is nog steeds veel geld maar daarvoor moet wel veel beheer van applicaties en ontwikkelwerk worden gedaan waarbij een zeer belangrijke kostenfactor is dat systemen per gemeente sterk kunnen verschillen. Weliswaar is de gemeentelijke markt er niet een één van maatwerk, waarbij per gemeente een systeem wordt gebouwd, maar van standaardpakketten die in principe breed bruikbaar zijn. Het probleem is echter dat gemeenten, op basis van de door hun gepercipieerde specifieke situatie, meestal (kostbare) aanpassingen wensen en ook verschillende combinaties van pakketten aanschaffen. In meerdere gemeenten zijn beide leveranciers actief. De afgelopen jaren is de mate van integratie van alle gemeentelijke systemen sterk toegenomen en zijn er wel degelijk nieuwe aanbieders toegetreden. Niet als het gaat om grote systemen, wel als het gaat om kleinere applicaties. Om een nieuw systeem voor bijvoorbeeld sociale diensten te ontwikkelen wordt een heel stevige investering gevraagd, een nieuwe website is snel te leveren.

Paradox

Het is dan ook maar de vraag of de gemeentelijke markt meer dan twee leveranciers van grotere systemen kan dragen. Want elke nieuwe leverancier zou de kosten moeten dragen van het beheer en het nieuw ontwikkelen van gemeentelijke systemen. Paradoxaal genoeg zouden de tarieven bij gedwongen toetreding van nieuwe leveranciers moeten stijgen! De kosten per leverancier dalen immers niet terwijl het aantal gemeenten gelijk blijft of zelfs daalt.

Er is echter wel degelijk een probleem. Gemeenten zijn afhankelijk en hebben te maken met soms onbehoorlijke tariefstijgingen. Maar wat moet je dan doen als de oplossing niet gevonden kan worden in het bevorderen van concurrentie? Er zijn ook andere oplossingen voor falende markten. De belangrijkste is het organiseren van tegenmacht.
Daartoe zijn door de verenigde gemeenten meerdere pogingen gedaan. Er is een bestuurlijke commissie opgezet die ICT-kaders voor gemeenten vaststelde, er is met eigen middelen (en die van de Bank Nederlandse Gemeenten) een eigen datacommunicatienetwerk gerealiseerd (GemNet) en er zijn gebruikersverenigingen opgezet die de leveranciers tegenspel moesten bieden. Om ook inhoudelijk te sturen zijn heeft er technische en gegevens-standaardisatie plaatsgevonden en werden gemeenten ondersteund bij de implementatie daarvan. Al deze initiatieven bleken onvoldoende door de vrijblijvendheid ervan. Gemeenten waren in de praktijk bestuurlijk van goede wil maar zwak van vlees. De meesten bleven gewoon hun oude gang gaan. Gemeentelijke autonomie leidde tot honderden unieke ICT-omgevingen. De bron van alle ellende: vrijblijvendheid waar het gaat om de vrijheid de aangeboden oplossingen toe te passen.

Standaardiseren

Die vrijblijvendheid moet weg. De gemeentelijke systemen moeten worden gestandaardiseerd en geüniformeerd en dat moeten de gemeenten zelf doen en wel in gezamenlijkheid. Daarvoor moet alleen een goede bestuurlijke structuur worden gevonden, zo nodig ondersteund door regelgeving vanuit de centrale overheid. Dat kan landelijk of regionaal en liefst beide. Gemeenten hebben allemaal dezelfde taken en daarvoor kunnen dezelfde systemen worden gebruikt. Alleen de schaal zal vaak anders zijn.
Voor de goede orde: gemeentelijke autonomie is een groot goed, liever meer daarvan dan minder. Maar daar gaan standaardisatie en uniformering niet over. Autonomie gaat over hoe je systemen gebruikt, niet over hoe ze technisch zijn ingericht. Niemand voelt zich beperkt in het rijden met zijn auto door de altijd gelijke plaats waar het gaspedaal en het rempedaal zitten.
En om in de analogie wat dichter bij (het gemeente)huis te blijven: geen gemeente zal er over piekeren om uit de Euro te stappen omdat die de gemeentelijke autonomie bedreigt of de landelijke gemeente-CAO af te wijzen omdat zij hun ambtenaren een eigen rechtspositie willen geven. Hoe je financieel beleid voert en welke ambtenaren je benoemt, dáár gaat gemeentelijke autonomie over.
Historisch is het trouwens ook bij financiën en personeelszaken anders gegaan. Heel vroeger hadden vele gemeenten een eigen munt en tot nog niet zo heel lang geleden een eigen rechtspositie voor hun ambtenaren. Tegenwoordig wordt daarvan al lang de zin niet meer ingezien en is het ook juridisch onmogelijk. Is het nu geen tijd om op het terrein van het nieuwste bestuursmiddel, ICT, die stap te zetten?
Een goede eerste bestuurlijke stap zou zijn dat de VNG een businesscase opstelt over het effect van een uniformering (eventueel gefaseerd) van de gemeentelijke systemen. Daaraan vooraf zou wel een bestuurlijke afspraak met de rijksoverheid moeten zijn dat de te verwachten financiële opbrengsten van die uniformering bij de gemeenten zullen blijven. Voor de rijksoverheid resteert dan immers een veel grotere flexibiliteit van de gemeenten voor veranderingen zoals die in de sociale sector. Daar zouden ook de burgers heel blij mee zijn!