Het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het advies van de RvS geeft misschien/hopelijk geen volledig beeld van wat echt te gebeuren staat in het wetgevingsbeleid.
Eind augustus bracht de Raad van State zijn inmiddels veelbesproken advies Mijn?DigitaleOverheid.nl uit, over de gevolgen van digitalisering voor rechtsstatelijke verhoudingen.
Hoewel het advies niet overal even scherp en accuraat is, is het wel een duidelijk en terecht signaal aan het kabinet dat op een aantal terreinen actie gewenst is om te zorgen dat digitalisering een echte bijdrage levert aan het welzijn en welvaren van burgers en bedrijven, in plaats van hen in het nauw te drijven in hun contacten met de overheid.
De Raad van State geeft onder meer concrete adviezen over geautomatiseerde besluitvorming: zorg er voor dat algemene beginselen als het motiverings- en zorgvuldigheidsbeginsel handen en voeten krijgen door transparantie van algoritmen en door ruimte voor bestuursorganen om in bepaalde gevallen af te wijken van wat die algoritmen opdragen.
Ook het wetgevingsproces krijgt expliciete aandacht van de Raad. Hij beveelt weliswaar terughoudendheid aan met techniekonafhankelijk wetgeven, maar adviseert wel om het wetgevingsproces zo in te richten dat ICT en uitvoering vanaf het begin onderdeel zijn van een multidisciplinaire voorbereiding van wetgeving.
Staatssecretaris Knops (BZK), in het kabinet verantwoordelijk voor het beleid voor de digitale overheid, stuurde het advies in september met een soort ‘blanco nader rapport’ (dus zonder inhoudelijke reactie) aan de Tweede Kamer. Begin november volgde alsnog een brief met een inhoudelijke reactie van het kabinet op het advies.
De brief verwijst vooral naar initiatieven die al in gang zijn gezet, met name in de Agenda Digitale Overheid NL DIGIbeter en naar aanleiding van het WRR-rapport over big data. Wat dat precies betekent is moeilijk te doorgronden: de NL DIGIbeter bevat veel termen als ‘kijken’, ‘onderzoeken’, ‘verkennen’, ‘doordenken’, ‘in gesprek gaan’ en ‘ervaringen delen’, maar weinig concrete producten of resultaten.
Wat betreft veranderingen in het wetgevingsproces blijft het kabinet dicht bij vertrouwde instrumenten en mechanismen: bezien wordt op welke manier het Integraal afwegingskader beleid en regelgeving (IAK) en de Aanwijzingen voor de regelgeving gespecificeerd kunnen worden om wetgeving en ICT beter te verbinden. Met betrekking tot techniekonafhankelijkheid wordt verwezen naar de mogelijkheden van inzet van doelregulering, experimenten en een right to challenge, naast verantwoord gebruik van delegatie. Er wordt voortgeborduurd op het stramien dat in de nota’s over Toekomstbestendige wetgeving van de eerste twee kabinetten Rutte is geweven: een combinatie van structuur en procedure (IAK en Aanwijzingen) en reguleringsconcepten (open normen, experimenten) die in de jaren ’90 van de vorige eeuw al opgeld deden.
Mijns inziens is het een gemiste kans dat minister Dekker (JenV), tot wiens portefeuille het wetgevingskwaliteitsbeleid behoort, het advies van de Raad van State niet aangegrepen heeft als impuls voor een echte vernieuwing van dit beleid. Dat vind ik niet alleen omdat de Raad van State – zeer eervol – in zijn advies twee keer verwijst naar het proefschrift ‘Wendbaar wetgeven’, dat ik eind oktober verdedigde aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
Verbinden van wetgeving en ICT is nu eenmaal niet een kwestie van het updaten van het IAK of de Aanwijzingen voor de regelgeving, maar van het ontwikkelen en beproeven van radicaal andere manieren van samenwerking tussen beleid, wetgeving en uitvoering. Inderdaad multidisciplinair – juristen, beleidsmakers en ICT’ers samen aan tafel, ik schreef er al eerder over op iBestuur – en met gebruikmaking van de mogelijkheden die moderne technologie biedt.
Daarmee kan ook de door de Raad van State bepleite ‘vernieuwing’ van het motiveringsbeginsel worden geconcretiseerd. Het parallel laten lopen van ontwerp van wetgeving, en het ontwikkelen van de algoritmen (beslisregels) voor het daarop gebaseerde beslisproces, bieden de mogelijkheid om direct duurzame relaties te leggen tussen wettelijke regels en die algoritmen. De infrastructuur en standaarden voor linked data achter wetten.nl bieden daarvoor al mogelijkheden. Praktische en brede toepassing vraagt echter om specifieke ondersteuning van wetgevingsjuristen, in de vorm van een ‘Word voor wetgeving’, een wetseditor die interoperabel is met de tools die in de uitvoering worden gebruikt voor het opstellen van beslisregels en het (geautomatiseerd) genereren van softwarecode.
Beslisregels die traceerbaar zijn naar hun wettelijke bron helpen het bestuursorgaan om zijn besluiten transparant te maken en vergemakkelijken het ontwikkelen van regelhulpen die burgers en bedrijven in staat stellen om zelf te kijken hoe de regels uitwerken in hun geval. Hoe mooi zou het zijn als we hiermee zouden kunnen toewerken naar een overzicht van beslisregels bij de wetstechnische informatie in wetten.nl, net zoals daar nu een overzicht van Kamerstukken en gerelateerde regelingen beschikbaar is.
‘Rekening houden met feiten en omstandigheden, desnoods in afwijking van geautomatiseerde beslisregels’ als (vernieuwde) invulling van het zorgvuldigheidsbeginsel klinkt aantrekkelijk, maar heeft mijns inziens meer voeten in de aarde dan de kabinetsreactie op het advies van de Raad van State doet voorkomen. Omdat de geautomatiseerde beslisregels een directe vertaling zijn (of in elk geval behoren te zijn) van de wetgeving, vereist het ruimte in diezelfde wetgeving om een bestuursorgaan in staat te stellen af te wijken als hij dat nodig vindt. Maar laat het wetgevingsbeleid, zoals neergelegd in de Aanwijzingen voor de regelgeving, nu net grote terughoudendheid voorschrijven met het opnemen van hardheidsclausules in wetgeving, die zo’n afwijkingsbevoegdheid toekennen.
Het uitwerken van manieren om ‘veiligheidsventielen’ in te bouwen in wetgeving, afgestemd op digitale uitvoering en zonder willekeur in de hand te werken, zou een mooie concreet actiepunt in de kabinetsreactie geweest zijn. Het biedt ook de opening voor onderzoek naar nog meer manieren om tot rechtsbescherming by design te komen; mijns inziens een onmisbaar concept in de digitale overheid. Ook bij het uitdenken van dit soort concepten is wederzijds begrip van juristen en ICT-ontwikkelaars voor elkaars wereld, taal en ontwerpprincipes, en dus een multidisciplinaire benadering, van groot belang.
Hoe dan ook, een kabinetsstandpunt bestaat alleen uit woorden en misschien (of beter: hopelijk) geven die geen volledig beeld van wat echt te gebeuren staat in het wetgevingsbeleid. Ik wacht daarom in spanning de presentatie van een plan van aanpak voor innovatie in het wetgevingproces af waarin recht wordt gedaan aan de rol van wetgeving voor het waarborgen van de rechtsstatelijke verhoudingen in een digitale samenleving. Daarmee kan het kabinet laten zien dat zijn reactie op het advies van de Raad van State alles behalve een gemiste kans is.
Mariette Lokin is juridisch adviseur bij het DG Belastingdienst en eind oktober gepromoveerd aan de Vrije Universiteit Amsterdam.
