Goede contracten vragen om goede contacten

Voorafgaand aan het iBestuur Congres van 20 januari 2016 is door iBestuur, Nederland ICT en de werkgroep kennisdeling van de Gateway Community een tweetal sessies georganiseerd omtrent contractvorming en -realisatie. Het doel was het uitwisselen van beelden en ervaringen tussen marktpartijen en Gateway Reviewers. Met handhaving van de afgesproken vertrouwelijkheid van de bijeenkomsten is van beide bijeenkomsten een impressie gepubliceerd in iBestuur magazine. Veel positieve ervaringen, ook tijdens de sessie op het iBestuur Congres. Maar hoe vertalen we die beelden en ervaringen nu in een handelingsperspectief? We doen een poging.

Wat is een Gateway Review?

Een Gateway Review is een collegiale review die wordt ingezet op verzoek van een eigenaar van een hoogrisicoprogramma of -project. Het is een voor hem/haar persoonlijk advies voorafgaand aan een (inhoudelijk) belangrijk besluit of voor de start van een nieuwe fase. Met name wordt bekeken in hoeverre het voorgenomen besluit realistisch en realiseerbaar is en er wordt een beperkt aantal aanbevelingen gedaan om de (inhoudelijke) besluitvorming te versterken. Het collegiaal advies is gebaseerd op bestudering van relevante inhoudelijke documentatie en een twintigtal gerichte gesprekken met personen binnen en in de omgeving van het programma/project. Heel belangrijk is de eigen ervaring en kennis die de reviewers inbrengen en de onderlinge synergie in het reviewteam, die uiteindelijk bijdraagt aan de kwaliteit van het advies. De Gateway Review heeft tot doel de opdrachtgever te helpen om de slaagkans van het programma/project te vergroten. Dit vanuit het motto: liever vooraf bijsturen dan achteraf corrigeren. Het is aan de opdrachtgever om te bepalen wat hij/zij met het uitgebrachte advies doet.

Leren van Gateway Reviews

‘Sinds de start in 2009 zijn ruim 250 Gateway Reviews binnen de Nederlandse overheid uitgevoerd en meer dan 2000 collegiale aanbevelingen verstrekt. Door Bureau Gateway worden deze Gateway Reviewrapporten en aanbevelingen systematisch inhoudelijk geanalyseerd. De rode draden en achterliggende patronen worden op verschillende manieren met de Gateway Community (400 hoog gekwalificeerde ambtenaren die als Gateway Reviewer zijn opgeleid) gedeeld. Binnen de Gateway Community is de Werkgroep Kennisdeling ontstaan, die zich tot doel heeft gesteld de ‘te leren lessen’ uit de Gateway Reviews met collega’s te delen en praktisch te benutten.
In de dagelijkse praktijk werkt de overheid samen met een diversiteit aan partners. De Werkgroep Kennisdeling hecht eraan de opgedane ervaringen en de ‘te leren lessen’ die relevant zijn voor deze samenwerkingsrelatie met deze partners te delen en wil kennis nemen van de ervaringen van diezelfde partners.
Van de ruim 250 Gateway Reviews zijn 98 Gateway Reviews uitgevoerd bij ICT-programma’s/projecten en daaruit zijn zo’n 800 aanbevelingen verstrekt. Welke beelden doemen daaruit op?

Algemene beelden

Relevante onderwerpen. Tijdens de bijeenkomsten is een aantal begrippen regelmatig over tafel gegaan, zoals contract, aanbesteding, leverancier en sourcing. Analyse van de aanbevelingen in de Gateway Reviewrapporten laat zien dat deze onderwerpen ook regelmatig in een aanbeveling aan bod komen, namelijk bij 8 procent van alle aanbevelingen.

Alle vier de onderwerpen komen regelmatig in aanbevelingen aan de orde. De onderwerpen ‘Contract’ (29%) en ‘Aanbesteding’ (29%) komen iets vaker voor dan ‘Sourcing’ (24%) en ‘Leverancier’ (18%). Aandacht voor deze onderwerpen wordt gevraagd en verdere optimalisatie is mogelijk.

Relatie van de aanbevelingen met kritische succesfactoren. In de literatuur is een diversiteit aan kritische succesfactoren (KSF) voor hoog-risico (ICT-)programma’s/projecten terug te vinden. Ook voor de Gateway Reviewmethode is een set van relevante KSF-en vastgesteld. De aanbevelingen in een Gateway Review worden in een database opgeslagen en elke aanbeveling wordt gekoppeld aan de kritische succesfactor waarop deze aangrijpt. Dit maakt het mogelijk om in beeld te krijgen op welke kritische succesfactoren de aanbevelingen met betrekking tot contract, aanbesteding, sourcing en leverancier slaan. In figuur 3 is de relatie tussen de relevante KSF-en en de vier onderwerpen waarop de aanbevelingen betrekking hebben met elkaar in beeld gebracht.


Het blijkt dat de aanbevelingen met betrekking tot contract, aanbesteding, sourcing en leveranciers gerelateerd zijn aan een vijftiental KSF-en. Het aantal aanbevelingen per KSF verschilt, evenals de bijdrage van de vier onderwerpen. Op basis van deze analyse blijkt dat de meeste aanbevelingen te maken hebben met zes kritische succesfactoren: Plan, Organization, Suppliers, Schedule, Involvement en Risk Management.

Beelden met betrekking tot contractvorming

Voordat een contract wordt ondertekend, is meestal een proces doorlopen waarin gesproken is over ondermeer het doel, de wenselijkheid en de vorm van het contract. De drie belangrijkste beelden uit de Gateway Reviews kunnen worden verdeeld in: Voorbereiding, Rolverdeling en Contractvorm.

Voorbereiding. Voorafgaand aan de contractvorming staat voor de opdrachtgever de vraag centraal of de ondersteuning bij serviceorganisaties binnen de overheid en/of bij externe partijen wordt gehaald. Uit de analyses van aanbevelingen blijkt dat dit vraagstuk van inbesteden of aanbesteden soms wat meer expliciet aan de orde mag komen. Dit geldt zowel voor de ondersteuning tijdens de ontwikkelingsfase als tijdens de exploitatie. Hiermee neemt de transparantie en de duidelijkheid toe.
Ongeacht het antwoord op de vraag waar de ondersteuning wordt gehaald, laat de ervaring zien dat het cruciaal is om zich tijdig af te vragen waarvóór de ondersteuning wordt gevraagd en een contract moet worden afgesloten. Het is een principieel verschil of het vraagstuk of de oplossing wordt gecontracteerd. Dit stelt eveneens andere eisen aan de activiteiten en de competenties bij zowel de vragende als de aanbiedende organisatie.

Rolverdeling. Een aanzienlijk deel van de aanbevelingen heeft betrekking op de rolverdeling tijdens de fase van contractvorming. Hierbij wordt met name aandacht gevraagd voor een duidelijke en expliciete rolverdeling binnen de overheid tussen de eigenaar van het vraagstuk, de opdrachtgever naar de contractpartij, de programmamanager en de afdeling inkoop. Hierbij is het belangrijk dat iedereen elkaars rol kent en erkent, zodat gezamenlijk en op elkaar afgestemd intern en met de potentiële opdrachtgevers/contractpartijen kan worden samengewerkt.
De ervaring leert dat de rolverdeling binnen en met de (mogelijke) contractpartij aandacht vraagt. Allereerst is het belangrijk om zeker te stellen dat de contacten tussen beide partijen op gelijk niveau verlopen en dat men van elkaar weet wat de respectievelijke mandaten zijn en het handelingsperspectief is. Dit voorkomt verwarring en veel frustratie.
Vertrouwen speelt, naast professionaliteit en inhoudelijke kwaliteit, een grote rol tijdens de contractvorming. Desondanks blijken in de praktijk zachte factoren als relationele en culturele aspecten minder aandacht te krijgen dan inhoudelijke en procedurele aspecten. Veel nadruk wordt gelegd op het voorkomen van juridische tekortkomingen en overig risico. Het belang van de relationele en culturele aspecten wordt dan ook tijdens de Gateway Reviews regelmatig benadrukt.
Kijkend naar de rolverdeling blijken drie zaken cruciaal te zijn. Allereerst: zorg ervoor dat de rollen van alle betrokkenen voor eenieder eenduidig en helder zijn. Ten tweede: draag zorg voor de juiste rolinvulling en spreek elkaar erop aan als dat niet gebeurt. Ten derde: pas de rolverdeling aan als blijkt dat deze niet (meer) toereikend is, zodat een optimale samenwerking gewaarborgd blijft. Voor alle drie geldt: doe dit in overleg en transparant.

Contractvorm. Het verwervingsproces en het uiteindelijke contract is medebepalend voor de kans op een succesvol programma/project. Met het contract worden immers wederzijdse afspraken gemaakt over doel, kaders, uitgangspunten en randvoorwaarden voor de samenwerking. Hiermee worden in principe ook de cashflow-/financiële afspraken vastgelegd. Het achteraf wijzigen van een getekend contract blijkt in de praktijk moeilijk te gaan en/of (grote) financiële consequenties te hebben.

Het is belangrijk dat de contacten tussen beide partijen op gelijk niveau verlopen

Aan de keuze voor de aanbestedingsvorm en het soort contract (inspanningsverplichting, resultaatverplichting, pps, partnership etc,) blijken meerdere overwegingen ten grondslag te liggen. Uit de Gateway Reviews blijkt bijvoorbeeld dat regelmatig aandacht wordt gevraagd voor een meer rationele en expliciete benadering, passend bij het type project en de gewenste vorm van samenwerking. Dit geldt niet alleen voor de opdrachtgever, maar zeker ook voor de opdrachtnemer. Als beide partijen voorafgaand aan de ondertekening van het contract expliciete en bewuste keuzes hebben gemaakt en deze met elkaar tijdens het proces hebben gedeeld, neemt de slaagkans toe. Een dergelijke werkwijze vergroot het wederzijds vertrouwen en versterkt bij beide partijen het bewustzijn omtrent aard en inhoud van het contract en daarmee de toekomstige samenwerking. Ook aspecten als ‘commitment’ en gevoel van (gemeenschappelijke) risicodragendheid en het belang dat aan het contract wordt gehecht, blijken in de praktijk bij de realisatie van het contract een positieve werking te hebben. Kortom, ook bij contractvorming gelden de oude gezegdes: ‘Bezint eer ge begint’ en ‘Een goed begin is het halve werk’.

Beelden met betrekking tot contractrealisatie

Als het contract getekend is en daarmee de onderlinge afspraken zijn bekrachtigd, is de tijd aangebroken om de afspraken te gaan realiseren. Dit betekent dat de afgesproken prestaties moeten worden geleverd en de resultaten moeten worden opgeleverd. Tijdens de uitvoering is een groot aantal kritische factoren van belang. Twee meest voorkomende aspecten uit de ervaringen met de Gateway Reviews zijn Rolverdeling en Risico’s en onzekerheden.

Rolverdeling. Bij de uitvoering van het contract is een scala aan partijen en personen betrokken. Dit zijn dezelfde partijen als bij de voorbereidingsfase. De personen die bij de uitvoering betrokken zijn, blijken echter niet altijd dezelfde personen te zijn die bij de contractvorming waren betrokken. Het belang is dan extra groot om in de startfase goede, expliciete afspraken met elkaar te maken omtrent de verschillende rollen, en de wederzijdse verwachtingen. Dit geldt zowel op strategisch, tactisch als operationeel niveau.
Een belangrijk aspect vormen de afspraken over het monitoren van de contractrealisatie. Is dit bij de opdrachtgevende organisatie de verantwoordelijkheid van de afdeling inkoop, de inhoudelijk opdrachtgever, de programmamanager of iemand anders? Dezelfde vraag geldt voor de contractpartij. In de praktijk worden deze afspraken regelmatig niet of onvoldoende helder gemaakt en vastgelegd.
Evenals bij de rolverdeling tijdens de contractvorming, geldt ook bij de realisatiefase dat uit de Gateway Reviews een beeld naar voren komt dat meer aandacht nodig is voor het expliciet maken en delen van de rollen en wederzijdse verwachtingen. Spreek elkaar aan op de invulling en uitvoering van de respectievelijke rollen en herijk of herbevestig op gezette tijden de rolverdeling tijdens de uitvoering van het contract.

Risico’s en onzekerheden. Het uitvoeren van contractafspraken brengt een diversiteit aan risico’s en onzekerheden met zich mee, zeker als dit programma’s en projecten betreft. Die worden immers meestal gestart omdat iets geleverd/gemaakt moet worden dat nog niet eerder is gerealiseerd. En zelfs als het concrete product (bijvoorbeeld een applicatie) niet nieuw is, is de context waarin het product geïmplementeerd moet worden meestal toch anders.
Ook al zijn onzekerheden en risico’s onvermijdelijk, de vraag blijft hoe hiermee wordt omgegaan. In de praktijk blijkt dit zeer verschillend te zijn. Naast het eerder beschreven expliciet maken van de rolverdeling worden in de Gateway Reviews aanvullende aanbevelingen gedaan. Het is belangrijk dat alle partijen goed met elkaar blijven communiceren en beelden met elkaar blijven wisselen. In situaties waar dit niet of onvoldoende gebeurt, treden regelmatig spanningen op en is negatieve wrijvingsenergie vaak aanwezig. Een blijvend wederzijds committent voor het beoogde doel/resultaat is echt randvoorwaardelijk. Op het moment dat zich onverwachte situaties of risico’s voordoen, vormt het gemeenschappelijk beeld een goede basis om hiermee om te kunnen gaan en snel te kunnen anticiperen. Dit draagt bij aan de koersvastheid en wendbaarheid van programma’s en projecten in een dynamische omgeving waarin de overheid zich bevindt.
In de praktijk blijkt deze werkwijze niet altijd vanzelfsprekend te zijn. Regelmatig blijkt dat de betrokkenheid van de noodzakelijke partijen en personen, mede door tijdsdruk en volle agenda’s, niet is gewaarborgd. Ondanks de herkenbaarheid en begrijpelijkheid daarvan is dit niet gewenst. De praktijk laat duidelijk zien dat bij programma’s en projecten waarbij de onderlinge afstemming en verbinding goed is geregeld, de slaagkans toeneemt en de feitelijke tijdsinvestering lager is. Kortom, het verbinden op ambitie en onderhouden van de relatie zijn belangrijke succesfactoren.

Ten slotte

De analyses uit de Gateway Reviews en de ervaringen binnen de Gateway Community tonen dat voor een optimaal proces van contractvorming en -realisatie een diversiteit aan aandachtspunten gerelateerd zijn aan specifieke kritische succesfactoren. Deze kunnen als volgt worden samengevat:

Tabel 1 Relatie KS en aandachtspunten voor contractvorming – realisatie

Concluderend kunnen we stellen dat het gaat om een structurele en optimale balans tussen inhoudelijke, procedurele, relationele en culturele aspecten. Deze balans wordt binnen de Gateway Community aangeduid als het ‘geluksklavertje’. Hopelijk is dat inzicht een goede voedingsbodem voor de verdiepingssessies die gaan komen.

Pieter Frijns is hoofd Bureau Gateway, ministerie van BZK
Anita Wouters is Reviewteamleider Bureau Gateway, ministerie van BZK