Grip op ICT? Bitte kein BIT!

Het rapport ‘Naar grip op ICT’ van de Tijdelijke commissie ICT zal aanstaande woensdag en donderdag onderwerp zijn van een plenaire bespreking in de Kamer. Het belangrijkste voorstel is om een orgaan, het BIT, op te zetten dat vergaande zeggenschap krijgt over leven en dood van toekomstige ICT-projecten.

Het eindrapport van de commissie bestaat uit 219 pagina’s goed leesbare tekst. De 15 pagina’s met conclusies en aanbevelingen zijn voor geïnteresseerden verplicht leesvoer. Een kleine 200 pagina’s daarna bestaan uit ‘analyse’. Separaat is ook nog een ruim 800 pagina’s tellend onderzoeksrapport van onderzoeksbureau Policy Research toegevoegd.

Het rapport laat geen spaan heel van de besteding van belastinggeld aan ICT en adviseert om de misstanden te lijf te gaan met een nieuw orgaan, het Bureau ICT-toetsing (BIT) dat aan de hand van een handvol ‘boerenverstandregels’ (naar de Amerikaanse Raines Rules) ICT-projecten mag afschieten, ook tegen de zin van de Kamer in.

Het rapport was één dag nieuws, maar de boodschap kwam over. ‘Naar grip op ICT’ zal de komende jaren zeker op de achtergrond meespelen bij toekomstige ICT-ontsporingen en bij besluitvorming rond ICT-projecten. Dat is winst want het enige dat er daarvóór lag was een omzichtig geschreven rapport uit 2007 van de Algemene Rekenkamer. ‘Naar grip op ICT’ is veel duidelijker en concreter over wantoestanden in de publieke ICT.

Maar dan de hamvraag. Heeft de commissie het lek boven gekregen? Het antwoord op die vraag wordt niet bepaald door radicale verandervoorstellen maar door de onderliggende analyse. De commissie wil een doodzieke patiënt een paardenmiddel (het BIT) toedienen. Dan moet zij ons wel vertellen wat de kwaal is. Heeft de commissie na bijna twee jaar onderzoek een diagnose?

Niet volgens argumentoloog Kees Kraaijeveld. In een column in VN velt deze een hard oordeel: in kwantitatieve termen voldoet de commissie niet aan haar onderzoeksopdracht. Bovendien deugt er wetenschappelijk niets van om eerst zes faalprojecten te selecteren en op basis daarvan universele uitspraken te doen.

Dat klopt. Maar wat mij betreft is het eigenlijk nog een graadje erger. Die kleine 200 pagina’s analyse in het rapport is nauwelijks een analyse te noemen. Het is vooral een categorisering van geconstateerde misstanden. Het is een lijst van bevindingen –‘ICT-ambities te hoog’, ‘gebrekkig portfoliomanagement’, ‘zwak projectmanagement’, enzovoorts. Dat is geen analyse maar een anamnese. De commissie doet wat de hulpjes van dokter House doen: bouwstenen aandragen waarop House aan het einde van de aflevering zijn diagnose baseert.

‘Naar grip op ICT’ bevat geen enkele diagnose, in elk geval geen expliciete. Op basis van een begin van analyse stelt men misstanden vast die nergens worden herleid tot een diepere kwaal. De assistenten hebben hun werk gedaan maar dokter House was afwezig.

Dat er niet eens een poging is gedaan om misstanden te verklaren weerhoudt de commissie niet om stevige aanbevelingen te doen, het supermachtige BIT-clubje voorop. Achter die aanbevelingen zit een soort van impliciete, bijna kinderlijke diagnose: ambtenaren en bestuurders bezitten gewoon te weinig (ICT-)kennis. Populair gezegd: ambtenaren zijn ondeskundig en misschien dom, maar niet onwillig. Alleen op basis van zo’n impliciete diagnose bevat het BIT-voorstel een aandoenlijk soort logica: “Laat het BIT de slechte ICT-projectvoorstellen (niet lopende projecten) afschieten en na vijf tot zeven jaar kunnen de ambtenaren het alsnog zelf, ook omdat, *** ploef ***, de ambtelijke cultuur is veranderd.” ‘Grip op ICT’, wat u zegt.

Het vervelende is dat ook de diagnose ‘kennistekort’ niets verklaart. Hoe kan het dat een complete klasse van bestuurders en ambtenaren permanent faalt? Je zou dan toch verwachten dat de enkele bestuurder die het wel snapt (of ICT buiten de deur houdt) sneller carrière maakt dan de collega-kneusjes? Incidenteel falen kan door onwetendheid en incompetentie maar onafgebroken falen is functioneel, altijd.

Hierbij komt dat het ICT-falen zo enorm is dat ook de incompetentie enorm moet zijn. Voorbij een bepaald punt is dat niet meer geloofwaardig. De commissie valt hier in haar eigen logica. Haar oplossing voor ICT-falen, het BIT, moet ICT-projecten gaan toetsten aan ‘boerenverstandregels’. Het is geen rocket science, roept de voorzitter. Zeker. Maar boerenverstand is per definitie datgene dat in de plaats komt waar specialistische expertise ontbreekt. Er bestaat niet zoiets als ICT-boerenverstand en elke competente bestuurder of Kamerlid brengt beschikt over boerenverstand. Wat voegt een boerenverstandorgaan dan toe?

Met die constatering komen we uit bij het BIT en bij de politiek. Mijn indruk was en is dat de commissie een soort staat van beleg voor ogen staat. “Direct opgehangen onder de premier.” “Geen bureaucratisch orgaan maar oordelend op boerenverstand.” “Waar nodig alles en iedereen overrulend.” Tjonge jonge. De commissie komt naast het BIT-voorstel nog met allerlei andere aanbevelingen – sommige goed, andere minder/niet – maar de blikvanger is het BIT.

Gaat dat BIT er komen? Niet als de Kamer even doordenkt. Stel dat een Kamermeerderheid straks besluit tot een progressieve vermogensbelasting, tot directe vervanging van de OV-chipkaart, tot invoering van rekeningrijden en het BIT – expliciet door de commissie gepositioneerd als ‘sluis’ – de onderliggende ICT-plannen afschiet? Druipt de Kamer dan af? Nou, echt niet. Als het BIT er komt dan wordt het dus de zoveelste papieren tijger of, erger, een politiek instrument. En geachte afgevaardigden: besluitvorming op basis van alleen boerenverstand is echt een recept voor willekeur.

Ook de departementen (en daarmee de bewindslieden) zullen er alles aan doen om het BIT af te schieten of te neutraliseren. Argumenten en mogelijkheden te over. “Hang het onder BZK (Plasterk – I’ll say no more).” “Eis onderbouwing en wederhoor zodat de departementen hun informatievoorsprong kunnen uitnutten.” Benoem een BIT-baas die een bestuurlijke post BIT-carrière ambieert of de zoveelste polderaar. Ogenschijnlijk kleine ingrepen leiden al tot een krachteloos BIT.

En dan Mark. Denkt de commissie nou echt dat onze premier zit te wachten op een club die, als ze haar werk goed doet, zijn ministerie onderwerp maakt van politieke controverses over oninteressante ICT-dingetjes? Echt niet!

De fout met het BIT zit vooral in de positionering in de faalproject-levenscyclus. Het had ook kunnen worden gepositioneerd als een a-politieke saneerder van uit de hand gelopen ICT-projecten; geen poortwachter maar een euthanasiebegeleider. “Saneer SPEER” (Defensie). “Verordonneer een open OV-standaard.” “Onderzoek de Politie-ICT.” “Toets de planning van de BRP.” Enzovoorts. Zo’n BIT zou kans van slagen hebben en veel meer opleveren dan een extra toezichthouder in een politieke ‘hot seat’.

Het in het rapport ontbreken van een echte analyse en de daaruit volgende dwaze aanbevelingen stemmen mij als ex-betrokkene droevig. Hoe kan het zo zijn misgelopen met het commissierapport voorbij het beschrijvende deel?

Terugdenkend aan mijn ervaringen met de commissie in 2013, zoek ik de verklaring in de tegenwerking die de commissie heeft ervaren vanuit de departementen. De commissie lijkt deze tegenwerking verkeerd te hebben geïnterpreteerd, want men vond het in 2013 nodig om een ‘verdiepingsonderzoek’ uit te voeren. De suggestie van de voorzitter bij zijn verzoek om meer geld en tijd was dat er bij UWV Werk.nl en de Tunnels A73 lijken in de kast zouden liggen die mogelijk zelfs een enquête zouden rechtvaardigen. Daarvan is niets gebleken en het chagrijn daarover springt van het rapport af.

De conclusie moet zijn dat het rapport ‘Naar grip op ICT’ haar titel geenszins waarmaakt en ik vermoed dat de commissieleden dat beseffen. Het radicale BIT-voorstel en de verdienstelijke beschrijvingen van bestuurlijke misstanden maskeren de diagnostische armoede. De commissie heeft zelf geen grip op ICT gekregen en stelt de Kamer nu voor om de besluitvorming over ICT volledig te ‘outsourcen’ naar het BIT.

De vraag blijft dan waarom de commissie na 20 maanden onderzoek geen greep op ICT heeft kunnen krijgen. Mijn diagnose is dat er sprake is van een tekort aan kennis; niet van ICT maar van de werking van ministeries. De commissie is door de top-down opzet van haar onderzoek aan alle kanten gepiepeld door de ambtenarij met haar informatiemonopolie. Ze heeft het niet aangedurfd om in de diepte door te pakken. Het opvragen en openbaar maken van het complete mGBA-dossier – inclusief specificaties en broncode – zou bijvoorbeeld een schandaal hebben opgeleverd, maar dat mogen de de burgers doen. Bij alle harde oordelen en radicale voorstellen opereert de commissie uiterst voorzichtig.

‘Naar grip op ICT’ laat vooral zien dat de politiek, zodra het om abstracte zaken gaat, geen greep heeft op de ambtenarij. Dat het hier zo extreem uitpakt zoek ik in de achtergrond van de commissieleden, van wie er maar één, Hanke Bruins Slot, een ministerie van binnen heeft gezien. De commissieleden weten dat de onderzoeksresultaten teleurstellen en zoeken de oplossing langs het gebaande pad van wéér een toezichthouder. Koning Willem I glimlacht in zijn kist want de voor de hand liggende aanbeveling: véél meer openheid, wordt natuurlijk niet gedaan.

Wat de commissie uiteindelijk niet heeft begrepen is dat ICT als zodanig is niet het probleem is. Het probleem is dat ICT het slechtste uit onze overheid haalt: geheimzinnigdoenerij, opblazen van budgetten, afgedwongen onzakelijke en soms corrupte verhoudingen met ICT-bedrijven, enzovoorts. ICT-projecten zijn naar hun aard de vleesgeworden intransparantie en de oplossing zal daarom moeten komen van openheid en transparantie. Dat besef is in het rapport niet terug te vinden en daardoor zal elke speler – dus ook het BIT – in het ambtelijke moeras vastlopen op achtergehouden of verdonkeremaande informatie. En uiteindelijk wil de Kamer helemaal geen greep op ICT, aldus ICT faalcoryfee Chris Verhoef. Au!

‘Naar grip op ICT’ is een demonstratie van het ontbreken van grip van de Kamer op de uitvoerende overheid. Het aantal zichtbare ICT-debacles zal daarom de komende jaren niet afnemen. De departementen weten dat ze van de Kamer voorlopig niets te vrezen hebben en de journalistiek heeft ICT-falen als onderwerp ontdekt. Dat laatste is vermoedelijk de enige blijvende verdienste van dit parlementair onderzoek.