HADORA: een Haagse Documentaire Referentie Architectuur

Stadhuis Den Haag

Met een visiebrief (mei 2013) over de digitale overheid in 2017 geeft Minister Plasterk aan dat gewerkt moet worden aan de volledige digitalisering van de overheid. Het meest in het oog springen de ambities in de directe dienstverlening aan de burger. Vergunningen, bezwaarschriften, belastingen en inspraak op gemeentelijke plannen: alles gaat digitaal. Het afschaffen van papier moet overheidsbreed jaarlijks 300 tot 350 miljoen euro gaan besparen.

De gevolgen voor de ‘achterkant’ van de overheidsorganisaties zijn ook groot. Niet alleen is de verwachting van de burger dat de overheid snel en efficiënt haar diensten realiseert en dat het transparant gebeurt. De hoofdlijnen van het handelen moeten òòk duurzaam worden bewaard. Vertaald naar de Archiefwet gaat het dan om “het in goede, geordende en toegankelijke staat brengen en houden van records”.

Hoe om te gaan met het archiveren van e-mail?

Het vraagstuk hoe om te gaan met het archiveren van e-mail illustreert de spanning tussen de ambitie om snel en efficiënt diensten te verlenen en de plicht om dit duurzaam te bewaren. De Archiefwet 1995 zegt dat ‘bescheiden, ongeacht hun vorm, door de overheidsorganen ontvangen of opgemaakt en naar hun aard bestemd daaronder te berusten’ archiefbescheiden zijn. Dat kun je vertalen naar: alle informatie die relevant is voor het proces, al is het maar voor een minuut. Toegepast op e-mail kan dat geïnterpreteerd worden als: alle e-mailberichten die een gemeente in de context van een zaak ontvangt of opmaakt en verzendt, moeten bewaard worden. Bij een zaak van enige omvang – een complexe vergunningaanvraag is een project op zich – kan het aantal emailberichten in de honderden lopen. Diverse mensen, in- en extern werken eraan, en werken daarbij samen. Volgens de wet moet de gemeente dus enorme hoeveelheden e-mail bewaren, deze beoordelen (waarderen) om er een bewaartermijn aan te koppelen om vervolgens alle berichten met een bewaartermijn nul expliciet, en in principe zonder uitstel, te vernietigen en dat vernietigen te registreren.

Voor de gemiddelde gemeente is het al een hele uitdaging om voor het ‘daadwerkelijk archiveren’ van dergelijke e-mail goede protocollen voorhanden te hebben die werkbaar zijn en tot resultaat leiden. Waar dat al lukt, is de praktijk over het algemeen niet dat uitvoerende ambtenaren die honderden en duizenden berichten vanaf het beschikbaar komen ervan behandelen als te bewaren archiefbescheiden. Het gangbare beeld van denken en werken binnen een gemiddelde gemeente is anders. Dat beeld houdt in dat binnen alle zaken die een gemeente behandelt voortdurend enorme hoeveelheden informatie worden gecreëerd en ontvangen en dus beschikbaar komen. En dat men daaruit een selectie maakt. Niet alles wordt bewaard, maar men selecteert bepaalde informatie-elementen. En zo gaat het ook met veel andere soorten informatie die bij zaakgericht werken een rol speelt, zoals de neerslag van telefoongesprekken (je legt niet alles vast en bewaart dat, maar maakt daarin een keuze), geraadpleegde gegevens in een sectoraal systeem voor milieumetingen en de statusinformatie (procesinformatie) in een Zakensysteem.

Voorbeeld uit de Baseline Informatiehuishouding Gemeenten, deel 2b (KING, 2011)

Eind 2011 heeft KING (Kwaliteits Instituut Nederlandse Gemeenten) een handreiking opgesteld voor gemeenten om hiermee om te gaan: “de Baseline Informatiehuishouding Gemeenten”. Deze baseline bevat een overzicht van bestaande kaders om de toegankelijkheid en betrouwbaarheid van gemeentelijke informatie te bevorderen en geeft aan hoe deze bij digitalisering kunnen worden toegepast. Metagegevens spelen daarbij een belangrijke rol (zie kader).

Digitalisering in de gemeente Den Haag

De gemeente Den Haag voert in 2008 een document management systeem (DMS) in. Het is een antwoord op het toenemende gebruik van e-mail en persoonlijke of afdelingsgebonden netwerkschijven, waardoor de gemeente te veel risico loopt haar handelen niet te kunnen verantwoorden.

Een apart programma wordt opgezet met het doel om alle documenten via hetzelfde DMS op te slaan en weer terug te vinden, waarmee ook de burger kan worden bediend. Processystemen en het zaaksysteem worden aan het DMS gekoppeld. Dit ondersteunt de overgang naar digitaal werken met de daarmee samenhangende voordelen voor dienstverlening en doelmatig werken.

Het belang van metagegevens

Het groeiende besef dat de uitdaging niet zozeer ligt in het puur verzamelen van grote hoeveelheden informatie, maar in het traceren van de relevante informatie en de nieuw te genereren kennis, zet behalve profilering nog een tweede aandachtspunt op de agenda: informatie over informatie (metadata). Juist omdat technologie het mogelijk maakt om steeds maar meer gegevens te verzamelen en aan elkaar te koppelen, is de vraag naar een (technologische) oplossing voor het vinden, duurzaam toegankelijk houden en daarmee dus structureren van die gegevens alleen maar groter geworden. Zogenaamde metadata (gegevens die iets zeggen over een bepaalde set van documenten of brok informatie) spelen bij zowel het duurzaam toegankelijk maken als het structureren van gegevens een belangrijke rol. Veel hedendaagse technologische applicaties zijn zo ontworpen dat ze automatisch data genereren over datgene wat ze doen of voortbrengen. Een faxapparaat zet automatisch een datum op de in- en uitgaande post, een digitale camera ‘onthoudt’ wanneer een foto is gemaakt, een camera met gps slaat op waar de foto of film is gemaakt en sommige auto’s ‘onthouden’ hoe hard op een bepaald tijdstip is gereden. Deze data over het betreffende object (fax, foto, film of auto) maken het mogelijk om zaken gemakkelijker te ordenen en terug te vinden. Ook in de relatie overheid-burger groeit het belang van beschikbare metadata, omdat het van invloed is op de machtsposities van de betrokken actoren.

WRR-rapport “iOverheid”, Amsterdam, 2011.

Review op het DMS-programma

Het programma loopt echter vertraging op. In 2011 draait het systeem weliswaar stabiel en zijn er zo’n 1,6 miljoen documenten in vastgelegd, maar is er ook de constatering dat het aansluiten van processystemen op het DMS moeizaam verloopt, ondanks de nadrukkelijke ambitie om te digitaliseren.
De gemeentearchivaris en de CIO organiseren daarom een review op het programma. Dit resulteert in aanbevelingen die betrekking hebben op een professionalisering van het programma en het strakker sturen op de zakelijke rechtvaardiging van het programma, de business case.

Ook wordt geadviseerd om een breed gedragen documentmanagement- en digitaliseringsbeleid te ontwikkelen. Het moet zowel gehoor geven aan de informatiebehoeften van de primaire processen als aan de belangen van het archiveren en het kunnen verantwoorden.

Breed gedragen beleidskaders

De toevoeging ‘breed gedragen’ impliceert dat de belangen van beleidsmakers en uitvoerenden moeten worden verbonden, en ook die van centrale en decentrale verantwoordelijken (de gemeente is georganiseerd in een concern-diensten-model met 5 kerndiensten) en ook die van ICT-specialisten en hun tegenhangers uit de wereld van het documentair informatiemanagement (DIM) in Den Haag.

Het opstellen van de beleidskaders neemt een jaar in beslag . Het belang van draagvlak bepaalt voor een belangrijk deel de doorlooptijd. Zo zijn er twee brede bijeenkomsten waarin de ICT– en documentaire specialisten gemeenschappelijk de hindernissen en oplossingsrichtingen verkennen. Later zijn er vanuit het weer gestarte digitaliseringsprogramma bijeenkomsten per dienst georganiseerd om te kijken of de aanbevelingen ook daadwerkelijk kunnen worden toegepast en of zij werkbaar zijn.

Nieuwe terminologie

Voor het verbinden van ICT-specialisten met specialisten van het documentaire informatiemanagement is inhoudelijk dankbaar gebruik gemaakt van de al eerder genoemde Baseline Informatiehuishouding Gemeenten. Hoewel de baseline een nieuw begrippenkader introduceert en daarmee weerstand oproept, biedt het ook de kans dat niet de terminologie vanuit één discipline wordt opgelegd. Zo heeft het begrip ‘record’ voor de verschillende specialisten volstrekt verschillende betekenissen en is het vervangen door het begrip ‘duurzaam bewaarbaar informatie element’.

Deel 2b van de baseline heeft als specifiek doel de werelden van de documentaire informatievoorziening en het zaakgericht werken met elkaar te verbinden. Een goede documentaire informatievoorziening is immers essentieel bij zaakgericht werken. Uitgangspunt daarbij is het inzicht dat efficiënt en effectief digitaal werken om een documentaire informatievoorziening vraagt die niet naast het zaakbehandelproces staat, maar daar integraal onderdeel van is.

Beleidskader: decentraal, tenzij

Uitgangspunt bij de beleidskaders is het principe ‘decentraal, tenzij’. Prioriteit is dat de metagegevens decentraal, binnen het betrokken proces en in de juiste context worden gebruikt.

Een ‘bewoonbaar object’ en een ‘belastbaar object’

Voor een ambtenaar van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling is een ‘bewoonbaar object’ wettelijk bepaald, maar voor een collega van Belastingzaken geldt dit ook voor een ‘belastbaar object’. Verschillen tussen beide definities kunnen veroorzaken dat beiden niet optimaal gebruik maken van elkaars gegevens.
In het verleden zijn de begrippen ‘bewoonbaar object’ en ‘belastbaar object’ met grote moeite met elkaar verbonden door de introductie van een fictief ‘woz-deelobject’, waardoor de belastingambtenaar gebruik kan maken van de gebouwenregistratie van de Dienst Stedelijke Ontwikkeling. Om dit voor elkaar te krijgen moesten betrokken processen en systemen behoorlijk worden aangepast.

Hier is het opgelost, maar daar waar beleidsterreinen voor het eerst van elkaar gegevens gebruik gaan maken kan dit optreden. Een ander voorbeeld betreft de begrippen ‘huishouden’ en ‘gezin’ in het sociale domein.

Op de website van de NORA (noraonline.nl), de Nederlandse Overheid Referentatie Architectuur wordt gesteld:

In diverse sectoren (domeinen/ketens) van de Nederlandse overheid hebben de organisaties afspraken gemaakt om te komen tot eenduidige gegevensdefinities. Deze definities zijn opgenomen in zogenaamde gegevenswoordenboeken. De hierbij betrokken experts geven aan dat – gezien de oorsprong vanuit de wet- en regelgeving – het niet te verwachten is dat op korte termijn (en wellicht zelfs ooit) al deze gegevenswoordenboeken op elkaar zullen zijn afgestemd en geharmoniseerd qua begrippen. Ongeacht de vraag of dat momenteel zou moeten nagestreefd, is vanuit de NORA een handreiking gegeven in de vorm van een overzicht van reeds bekende gegevenswoordenboeken. Hier kunt u de definities van de verschillende sectoren vinden, dan wel kunt u via de beheerder van het gegevenswoordenboek verder worden geholpen.

Diversiteit in het decentrale gebruik van metagegevens wordt onder meer veroorzaakt door allerlei wetten die niet optimaal op elkaar aansluiten. Soms is samenhang toch nodig en wordt dit informatietechnisch opgelost (zie kader). In andere gevallen leveren de verschillen geen problemen op of zijn ze juist onoverkomelijk. Dit is een permanent aandachtspunt omdat nieuwe wetgeving steeds voor nieuwe uitdagingen kan zorgen.
Alleen als er geen zakelijke rechtvaardiging is om decentraal iets zelfstandig te realiseren, dan wordt er gekeken naar een gemeenschappelijke voorziening.

Gemeenschappelijk DMS niet voor alles ingezet

Voor de gemeente Den Haag is de conclusie dat het gemeenschappelijke DMS niet voor alle metagegevens wordt ingezet. Alleen voor dat deel dat qua begrippen en definities gemeenschappelijk is. De basis van dit gemeenschappelijke deel is de selectielijst uit 2012 van door de staatssecretaris vastgestelde (inter)gemeentelijke archiefbescheiden, met de bijbehorende metagegevens.
Voor de niet gemeenschappelijke metagegevens zorgen de diensten zelf, waar mogelijk beheerd per domein en in een technisch gestandaardiseerde omgeving.
Het proces om de opgestelde beleidskaders toe te passen en processen te digitaliseren is inmiddels onderweg, op naar 2017.

De (Haagse) documentaire referentiearchitectuur (zie HADORA 1.0.1, en Toepassing van HADORA 1.0) bevat een elftal beleidsuitspraken:

• De Documentaire Informatievoorziening is een interne bedrijfsfunctie
• Gemeentelijke gegevensverzamelingen zijn beschikbaar voor alle gemeentelijke processen)
• Informatie- en archiefmanagement is ingericht op basis van (inter)nationale standaarden en richtlijnen
• Alle informatie elementen worden bij ontstaan en gebruik beoordeeld op duurzame bewaarbaarheid en zo nodig beheerd
• Het beheer van nog niet overgedragen duurzaam bewaarbare informatie elementen (record management) wordt met een facilitaire voorziening (DMS)ondersteund
• De gemeente past de Richtlijn Metagegevens Overheidsinformatie toe.
• Een dossier is een (duurzaam bewaarbaar) informatie element
• Een informatie element kan bij één of meer dossiers horen
• De documentaire informatievoorziening is service gericht
• Veranderen op basis van verwachte meerwaarde (business case)
• Digitaal is leidend