Hoe giet je wet- en regelgeving in nullen en enen?
Veel Nederlandse wetten worden uitgevoerd door ict-systemen. Sommige regels lenen zich daar uitstekend voor. Maar er is ook wet- en regelgeving die zich veel lastiger laat gieten in nullen en enen. De manier waarop regels worden vertaald naar digitale systemen interesseert bijzonder hoogleraar Mariette Lokin mateloos.
Sinds juli is Lokin bijzonder hoogleraar wetgeven in de digitale rechtsstaat aan de faculteit Rechtswetenschappen van de Open Universiteit. Vaak is de vertaling van juridische tekst naar code best een ondoorgrondelijk proces. Lokin legt uit hoe dat ongeveer gaat: ‘Mensen werken op basis van documenten, e-mailverkeer en besprekingen aan wat er moet worden ingericht. Iedereen koppelt daar zijn eigen interpretatie van de regels aan en zo worden er functionele en technische specificaties voor een systeem gemaakt.’ Daar gaan wel eens dingen bij mis. Zo kan het gebeuren dat de interpretatie van de wet niet helemaal de juiste is. Of het blijkt moeilijk om terug te vinden waarom is besloten om de regels op een bepaalde manier te interpreteren.
Maar zo ‘fuzzy’ hóeft het helemaal niet te zijn, is de boodschap van Lokin: ‘Het proces speelt zich nu vooral af aan de technische kant van het spectrum. Juristen worden er minder bij betrokken, terwijl zij vaak goed kunnen duiden waarom bepaalde dingen zo zijn opgeschreven, of hoe relaties tussen bepaalde onderdelen van de wet liggen, ook als die impliciet zijn.’
Geen structureel direct contact
Dat de werelden van wetgevingsjuristen en systeemontwerpers geen structureel direct contact kennen bij het opstellen van wetgeving en de inrichting van digitale uitvoering, schreef ze in 2018 al in haar proefschrift Wendbaar wetgeven: De wetgever als systeembeheerder. Voor velen was ict toen het exclusieve domein van de afdeling die zich met de computers bezighoudt. Veel juristen meenden dat ze niet over techniek gingen, veel ict’ers dachten dat ze niet hadden doorgeleerd voor het ingewikkelde juridische gedoe.
Maar langzamerhand groeit de wederzijdse belangstelling, tot genoegen van Lokin. De bijzonder hoogleraar is een pleitbezorger van meer kruisbestuiving tussen de domeinen en de bijbehorende talen. Ze vergelijkt het met het leren kennen van buurtgenoten. ‘Je hebt minder snel last van je buren als je ze goed kent. Dat speelt hier ook. Onbekend maakt onbemind.’
‘Afgrijselijke alpha’
Ze is zelf één van de zeldzame mensen met een intrinsieke interesse in zowel het juridische als het technische, zelfs al is ze naar eigen zeggen ‘een afgrijselijke alpha’. ‘In mijn tijd mocht je wiskunde gelukkig nog laten vallen in de vierde klas.’ Toch raakten haar hersenen met de jaren meer ontvankelijk voor een wiskundige manier van denken. ‘De logica van juristen en programmeurs is heel erg hetzelfde, alleen zijn juristen heel talig, terwijl softwareontwikkelaars zich meer symbolisch uitdrukken.’ Ondertussen is ze zo ver ‘afgedwaald’ als jurist dat ze net zo goed met architecten kan praten als met wetgevers. Daar zouden er wat haar betreft veel meer van mogen komen.
Mariette Lokin
Onrechtvaardige beslissingen
Het vertalen van wet naar code kan grote consequenties hebben. Zolang er duidelijke en op objectieve indicatoren gebaseerde beslis- en rekenregels aan de wet ten grondslag liggen, zijn algoritmes je beste vriend. Voor uitkeringen, toeslagen en veel fiscale wetgeving is uitvoering zonder ict-systemen even ondenkbaar als onwenselijk. Maar er bestaat ook wet- en regelgeving die veel moeilijker in code is te vertalen. Het gaat dan om wetten die veel ruimte laten voor afwegingen, zoals de Vreemdelingenwet. Om te bepalen of iemand asiel krijgt, is altijd menselijke beoordeling nodig. Wat gebeurt er als je zo’n wet toch in nullen en enen probeert te gieten? ‘Dan verlies je de ruimte voor nuances die de wetgever nou juist bewust heeft ingebouwd. Dat leidt tot onrechtvaardige beslissingen.’
Dat wil niet zeggen dat maatwerk inherent onmogelijk wordt door digitalisering, zegt Lokin: ‘We kunnen heel goed selecties maken om te kijken of ergens regels worden omzeild. Dat principe kun je ook omdraaien, door selecties te maken van situaties die mogelijk onrechtvaardig zijn of waar mensen hulp nodig hebben. Dat gebeurt nu gelukkig ook steeds meer.’
In charge zijn
Essentieel is dat overheidsorganisaties in charge zijn over het proces waarin kennis in softwarecode terechtkomt. Lokin beschrijft het proces als ‘de gestructureerde interpretatie van en vastlegging van de betekenis van de wetgeving, liefst in een voor mensen begrijpelijk formaat, zodat we weten: zo redeneert straks de computer.’
Of de softwareapplicatie intern of extern wordt gebouwd, doet daarbij minder ter zake. Zolang de overheidsorganisatie maar goed kan uitleggen wát er moet worden ontwikkeld. Er is één mits. ‘Het komt wel voor dat softwareleveranciers de broncode niet willen geven, omdat ze die beschouwen als hun intellectueel eigendom. Dat vind ik eigenlijk onbestaanbaar, want dan kun je als overheidsorganisatie niet checken of de software doet wat democratisch is afgesproken en wat jij ook op die manier hebt uit te voeren.’
Zijn decentrale overheden momenteel goed in charge? ‘Diplomatiek gezegd denk ik dat het beter kan. Bepaalde partijen zijn vrij dominant en dat zijn niet allemaal leveranciers die een opensourcebenadering nastreven. Overheidsorganisaties hanteren nog niet altijd de werkwijze dat ze zelf de kennis modelleren waarmee ze de leverancier kunnen zeggen wat hij moet bouwen. Daar is winst te behalen.’
Vroeg samenwerken met uitvoering
Positief is ze over de groeiende aandacht in de politiek voor de relatie tussen wetgeving en digitalisering. Zo ontwikkelden Tweede Kamerleden Barbara Kathmann (GroenLinks-PvdA) en Jesse Six Dijkstra (NSC) een ‘digitale toets’ waarmee hun collega-parlementariërs bij de behandeling van wetsvoorstellen meer grip kunnen krijgen op zaken die de digitale uitvoerbaarheid bepalen. In de toets komen aspecten terug uit eerdere publicaties van Lokin.
Wat haar betreft is er nog meer nodig, met name op het gebied van het versterken van competenties. Essentieel is dat de overheid écht anders gaat werken. ‘Een deel van de gesprekken die nu aan het einde van het beleids- en wetgevingsproces aan de orde komt, moet je naar voren halen. Nu blijkt vaak pas relatief laat dat iets niet gaat werken. Als je de juristen en beleidsmakers erop toerust én tijd geeft om vroeg samen te werken met de uitvoering, dan betaalt zich dat terug in tijdwinst bij implementatie van wetgeving.’
Lees de rest van het artikel in de papieren of online editie van BB#17 (inlog nodig)
Lees ook:
