ICT-fouten horen erbij

Saskia J. Stuiveling, president van de Algemene Rekenkamer: “Ik heb iets met innovatie, pionieren en grote ontwikkelingen en gaandeweg ben ik gegroeid naar het punt dat ik ICT de belangrijkste ontwikkeling van deze tijd vind.”

Wat heeft Saskia J. Stuiveling met ICT?

“Ik heb iets met innovatie, pionieren en grote ontwikkelingen en gaandeweg ben ik gegroeid naar het punt dat ik ICT de belangrijkste ontwikkeling van deze tijd vind. Als driver van veranderingen in de samenleving, met verstrekkende effecten met name voor organisaties – en dus de overheid en ook de media – waar informatie, informatiearchitectuur en informatie delen de corebusiness zijn. ICT is geen techniek, het is een wezenlijk andere manier van informatie vergaren, gebruiken, delen en archiveren. Ik ben het langzamerhand gaan vergelijken met de effecten van de uitvinding van de boekdrukkunst. Ik ben geïntrigeerd door de vraag hoe je een bestaande samenleving zonder dat je brokken maakt de transitie kunt laten maken van de cultuur van zeshonderd jaar boekdrukkunst naar het vergaren en delen van informatie in een ICT-samenleving. Niet gemakkelijk: alle administratieve en beheerprocessen behorend bij een ‘papieren’ samenleving zitten bij mensen en organisaties in het DNA. Hoe doe je dat op een evolutionaire en wendbare manier? Je mag wel kinderziektes hebben en fouten maken, maar de zaak mag niet omkukelen.”

Maar die brokken, die zijn er wel!

“Maar dat zijn ook kinderziektes, je moet wel fouten durven maken. Je moet niet te veel lesgeld betalen, maar een beetje lesgeld hoort er altijd bij. Uit ervaring blijkt dat innovatie begint met het imiteren van het vorige in een nieuwe setting en dan blijkt daarna dat je er ook allerlei andere nuttige dingen mee kunt doen. Het is eigenlijk hetzelfde met de kloostermoppen: grote brokken natuursteen die werden gebruikt als fundament voor gebouwen. Die waren niet genoeg voorhanden, dus ging men ze namaken. Van ander materiaal, maar eerst wel in dezelfde keivormen. Het duurde lang voordat men doorkreeg dat je met dat namaakmateriaal ook vormvrije stenen kon maken. Innovatie kost ook tijd, dat is een natuurwet.”

Dat brokken durven maken en leergeld betalen; hebt u dat ook tegen de commissie Elias gezegd bij de voorbereiding van het parlementair onderzoek naar falende ICT-projecten bij de overheid?

“Nee, maar de Algemene Rekenkamer is altijd vrij mild als het gaat om departementen die iets geprobeerd hebben en die daar in vastgelopen zijn. We proberen ze wel spelregels bij te brengen en als ze dan de volgende keer die spelregels niet respecteren, zijn we beduidend minder mild. Maar je moet voorlopers niet heel erg zwaar aanpakken als ze in principe geprobeerd hebben de moderne tijd in praktijk te brengen. Wanneer er fouten worden gemaakt die anderen al gemaakt hebben neem ik ze dat wél kwalijk. Dus ze moeten niet doen alsof ze de eerste zijn die het wiel proberen uit te vinden.”

We zijn mild als het gaat om departementen die iets zinnigs geprobeerd hebben en die daar in vastgelopen zijn

Nu is het rapport van de commissie Elias er nog niet, maar het valt aan te nemen dat dat met een aantal aanbevelingen komt. U hebt heel veel ervaring met het geven van aanbevelingen, dus hoe moeten ze dat nou zó doen dat ze de zekerheid hebben dat ze ook worden opgevolgd?

“Zekerheden heb je nooit, maar onze rapporten over ICT liggen er. Het kan best zijn dat een aantal van onze aanbevelingen nu met zoveel kracht ook nog eens door de parlementaire commissie wordt geformuleerd dat dat uiteindelijk wél leidt tot succes. Om maar wat te noemen: de positie van de CIO op departementen vinden wij cruciaal voor nieuwe ontwikkelingen. Die CIO moet niet alleen maar gaan over de investering in ICT, maar juist ook over de informatiearchitectuur van departementen. Dat is nog steeds min of meer het monopolie van beleidsambtenaren en beleidsdirecties die het helemaal niet in hun genen hebben om te denken in termen van informatiesystemen en informatiearchitectuur. Dat zou de CIO wél moeten hebben en die zou dus ook een gesprekspartner moeten zijn over wat een departement exact wil hebben aan informatie en of men dat echt nodig heeft en over hoe men die informatie gaat delen met anderen. Wat de Algemene Rekenkamer betreft is die CIO cruciaal als het gaat om de informatiearchitectuur van departementen en dat is hij nog lang niet overal.”

Dat heeft de Rekenkamer toch ook al aanbevolen?

“Jazeker. Eerst hebben we aanbevolen dat hij er moest komen en dat is gelukt. Vervolgens hebben we er nog een keer naar gekeken en aanbevolen dat hij ook aan de bestuurstafel moet zitten en dat is lang niet overal gelukt. Gelukkig is het nu bij Defensie wel een feit.”

Hoe ziet u de rol van de nieuw benoemde coördinator voor ICT, Bas Eenhoorn?

“Tsja, ook daar is behoefte aan zal ik maar zeggen. Iedereen doet los van elkaar allerlei dingen en met name het departement van BZK wordt geacht te coördineren. Het heeft geen ‘doorzettingsmacht’, maar zelfs daar waar het dat wel zou kunnen ontwikkelen – het laatste kabinetsakkoord geeft daar ruimte voor – komt er heel weinig uit. En nu probeert het met een coördinator de neuzen wel dezelfde kant op te krijgen.”

Hoe ziet u dan de aansluiting met al die andere overheden die er zijn, provincies, gemeenten, ZBO’s?

“Op dit moment is de hele decentralisatieoperatie cruciaal. Daar hebben we ons als Algemene Rekenkamer de afgelopen twee jaar stevig mee bemoeid, vooral met de informatiearchitectuur tussen de overheden onderling. Je krijgt een behoorlijk drama als je hierbij 403 gemeenten de autonomie gunt die ze normaal hebben. Dan kiezen ze op het terrein van het sociale domein allemaal hun eigen definities. Dan kun je straks wel beoordelen of gemeente A het goed doet in het historisch perspectief van die gemeente, maar je kunt absoluut niet benchmarken welke gemeente dezelfde soort taak beter of slechter of verstandiger of efficiënter doet. Daarnaast moet de rijksoverheid een integraal beeld kunnen hebben, zodat die niet op een of twee losse gemeenten gaat reageren met hier en daar een incident. Als je als Rijk een overzicht wilt hebben over hoe het in Nederland gaat, moet je een beeld hebben van hoe het met de mensen gaat. Dat kan uitsluitend als die informatiearchitectuur zo is ingericht dat je die kunt aggregeren op het niveau van gegevens over het hele land. Wil je dat op een slimme manier doen, dan moet dat via informatiearchitectuur en automatisering.”

Je krijgt een drama als je bij de informatiearchitectuur van het sociaal domein 403 gemeenten autonomie gunt

Wat is wat u betreft nu de stand van zaken?

“Er komt een transitiecommissie sociaal domein die in ieder geval gaat proberen om de ergste knelpunten voor de gemeenten – voor zover ze aan het Rijk zijn te wijten – bij het Rijk weg te nemen en – als het aan de gemeente ligt – die gemeente te helpen met goede voorbeelden van elders. Daarnaast wordt er druk gepraat over onze dringende wens om geen aparte drie jaar durende verbijzonderde regeling binnen het gemeentefonds te hebben [11 miljard die de overheid niet rechtstreeks overmaakt, red.], waardoor je drie jaar lang heel aparte verantwoordingsinformatie moet verzamelen waar na drie jaar niemand meer wat aan heeft. Dat is een administratieve last die we elkaar niet moeten aandoen. Het is een ingewikkeldheid die niemand vooruithelpt en dus beter uit de plannen kan worden gehaald. Dan blijft over dat het hele sociale domein door 403 gemeenten per 1 januari 2015 moet worden opgetuigd en bij de gemeenten is er veel animo om dat op een uniforme, in ieder geval geharmoniseerde, manier te doen. Want die willen zelf ook van elkaar kunnen leren.”

En wie gaat controleren of dat geld goed wordt besteed? Kunnen al die gemeenten dat wel zelf?

“Ik wil vermijden dat u denkt dat de controle en het toezicht de belangrijkste slagingscriteria van deze operatie zijn. De hoofdvraag is of het ordelijk en toekomstbestendig wordt ingericht; slim, slank en modern. De belangrijkste slagingscriteria voor het succes van deze operatie zijn: A: Den Haag laat echt los en laat de gemeenten nu aan de slag gaan met geld dat ze voor samenhangende problemen kunnen gebruiken. En B: maak goeie afspraken over de informatiearchitectuur. Dat is geen verantwoordingsinformatie, maar dat is beleidsinformatie. De verantwoording moet aan de gemeenteraad plaatsvinden en dat moet elke gemeente maar inrichten zoals ze dat zelf wil, daar zijn ze autonoom in. Maar je moet dan wel geharmoniseerde en geüniformeerde begrippen gebruiken. Wat is bijvoorbeeld een jongere? Als je daar zeven leeftijdscriteria bij gebruikt, kun je niet optellen en aftrekken en niet vergelijken. En die zijn er op dit moment nog; jongeren tot 18 jaar, tot 21 jaar, tot 23 jaar, tot 25 jaar. Wie tellen we mee en wie niet? Daar moeten de gemeenten zelf onderling afspraken over maken en met het Rijk afspreken aan welke informatie men daar behoefte heeft om het geheel te kunnen blijven overzien.”

Iedereen moet dus overgaan op een andere manier van administreren?

“Ja, en dat is niet eenvoudig. Je moet ook allerlei historische gegevens ‘vertalen’ naar de nieuwe situatie. Het betekent dat allerlei systemen die er nu zijn binnen de gemeenten daar op aangepast moeten worden. Er zit nog een hele wereld tussen het voornemen van nu en het uitvoeren straks. Dat gaat heel veel energie kosten.”

Dat gaat dus niet lukken per 1 januari.

“Als de politieke wil er is om het op die manier in te zetten, dan is het op een groot aantal punten reëel dat je per 1 januari op die manier kunt gaan administreren. Bij de ene gemeente zal er meer moeten veranderen dan bij de andere, maar daar is ook drie jaar voor genomen. We hebben natuurlijk niet veel aan het gedurende drie jaar opbouwen van een administratie per gemeente die geen onderlinge vergelijkingen mogelijk maakt.”

Maar hoe controleer je uiteindelijk of het geld doelmatig en efficiënt en verantwoord is besteed?

“Bij slim, slank en modern hoort ook dat je bij het ontwerp van je informatiearchitectuur meteen een ‘audit trail’ inbouwt met instrumenten voor auditors, zodat die zelfs vooraf al kunnen kijken of het systeem voor hen voldoende informatie gaat opleveren om de relatie tussen beleid en geld goed te kunnen beoordelen.”

Is er eigenlijk een vereiste minimumomvang voor gemeenten om de decentralisaties goed te kunnen uitvoeren?

“Die eis is niet gesteld, maar je ziet dat gemeenten in hun aanbestedingsgedrag voor de diensten die ze in het kader van de decentralisaties inkopen steeds meer gezamenlijk doen. Het is nog niet duidelijk waar dat ophoudt. En de schaal van de dienstverleners telt natuurlijk ook. De ene kan diensten leveren aan een regio of een reeks gemeenten, de andere kan dat juist weer niet.”

Hoe lang denkt u dat het na 1 januari duurt voordat er in de Tweede Kamer vragen worden gesteld over de decentralisaties?

(Schaterend:) “Twee januari!”

En dan moet de betrokken minister gaan uitleggen dat ze er niet meer over gaan?

“Het zal van de verhouding Kabinet-Tweede Kamer afhangen in hoeverre ze incidenten naar zich toehalen of dat ze incidenten als signalen van een structureel probleem zien. Incidenten naar zich toehalen moeten ze wat ons betreft niet doen, maar incidenten groeperen om te kijken of er een structureel probleem achter zit is natuurlijk wel zinnig. Als ze wijs zijn, gaan ze daarmee eerst naar de transitiecommissie, want die houdt na 1 januari niet op te bestaan. De Tweede Kamer moet zoiets dan niet zelf willen oplossen, maar wel de vinger aan de pols houden of er aandacht aan besteed wordt. Het gaat om het begeleiden van het proces en niet weer zelf aan het stuur willen gaan zitten. Ze hebben immers zelf besloten dat ze er niet meer over gaan.”