Identiteitsfraude: tevergeefs gecijfer om ‘scherper inzicht’

Overheidscampagnes proberen tot voorzichtigheid aan te zetten met het mailen van een kopietje van je paspoort of id-kaart

Je gaat naar de afdeling Burgerzaken van je gemeente en vertelt dat je een zoontje hebt gekregen. Je geeft zijn naam door en die van de moeder. De ambtenaar van de burgerlijke stand feliciteert je van harte, maakt een geboorteakte op, die de opstap vormt naar de toekenning van een Burgerservicenummer aan de boreling en registratie in de Basisregistratie Personen (BRP). Maar Neêrlands bevolkingsboekhouding is uitgebreid met een niet bestaande onderdaan, want er is helemaal geen zoontje geboren.

Ja maar… in de eerste week na de geboorte krijgt een baby toch een hielprik en als die niet gegeven kan worden door afwezigheid van een prikhiel zal de Entadministratie toch wel een seintje naar de gemeente sturen?

Zeker, maar als het ‘gezin’ inmiddels is verhuisd naar het buitenland, heeft zo’n melding weinig corrigerend effect.

Harrie Balke maakte het mee toen hij bij Burgerzaken in Enschede werkte. “In Duitsland werd met de geboorteakte kinderbijslag geïnd.”

Zwakke schakel

Een keten is zo sterk als de zwakste schakel. Je kunt de beschreven toegang tot de BRP behoorlijk zwak noemen. Er bestaat wel zoiets als een ‘geboortebericht’, opgesteld door het ziekenhuis of de verloskundige, maar dat hoef je bij de aangifte niet per se te tonen. “Het geboortebericht is niet verplicht; u mag de informatie ook zelf doorgeven”, schrijft bijvoorbeeld de gemeente Den Haag op haar website.

Zo kon het ook gebeuren dat menig inwoner van Westland die gemeente als geboorteplaats in zijn paspoort heeft staan, terwijl hij in een Haags of Delfts ziekenhuis ter wereld kwam. Die locatie bepaalt waar aangifte gedaan dient te worden, schrijft de wet voor, maar de verse vader die dat liever in Westland wil doen dan in Den Haag of Delft, wordt niets in de weg gelegd. “Documenten als een geboortebericht van het ziekenhuis of verloskundige zijn handig, maar niet verplicht. Daardoor is het simpelweg niet te controleren waar iemands kind écht geboren is”, citeert het AD een gemeentelijk woordvoerster.

Verplichting noodzakelijk

Balke erkent dat een verplichting kan helpen. “Daarvoor moet de wet worden aangepast. Men is er blijkbaar nog niet van overtuigd dat dit noodzakelijk is, ondanks voorbeelden van fraude.”

Het is een van de ongerijmdheden, die de bestrijding van identiteitsfraude aankleven. En dat terwijl bestuurders en (overheids)instanties periodiek de trom roeren over de toenemende omvang van het fenomeen en zijn diepingrijpende gevolgen.

Bij oppervlakkige beschouwing lijkt het niet zo’n ramp als iemand met een verkeerde naam of geboortedatum in de BRP komt, zoals wel gebeurt bij asielzoekers. Ach ja, een overheidsadministratie… Na het kwijtraken van je rijbewijs 1737 auto’s op je naam geregistreerd krijgen, bedolven worden onder verkeersboetes en wegens niet betalen gegijzeld worden, zoals een magazijnbediende uit Zwijndrecht overkwam, spreekt meer tot de verbeelding. Evenals opgelicht worden door iemand die zich met een foto van je broer via een WhatsAppbericht als vertrouwd familielid voordoet en je vraagt een rekening voor hem te betalen (een 22-jarige Almeerder hoorde vorige week een jaar en acht maanden gevangenisstraf tegen zich eisen).

Kopietje paspoort

Dat zijn ingrijpende gevolgen en overheidscampagnes proberen je dan ook niet voor niets tot voorzichtigheid aan te zetten met het mailen van een kopietje van je paspoort of id-kaart. Maar slachtoffer zijn individuele personen, van wie het overgrote deel minder heftig wordt getroffen dan de Zwijndrechtse magazijnmedewerker. Het feit althans dat volgens de Cybersecuritymonitor van het Centraal Bureau voor de Statistiek maar één op de zes slachtoffers van digitale identiteitsfraude aangifte doet, wekt de indruk dat ze er niet erg hevig onder gebukt gaan (al kan de verwachting dat het proces-verbaal van aangifte alleen goed is voor de statistiek ook een rol spelen). De Monitor Identiteit 2017, een tweejaarlijkse momentopname in opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken, signaleert ook dat slachtoffers de situatie vooral lastig vinden en het etiket ‘misdrijf’ overdreven.

Zo bezien heeft een fout in de BRP veel grotere consequenties. Eenmaal in de basisregistratie opgenomen opent dat voor de geregistreerde deuren naar allerlei overheidsvoorzieningen, zoals naast kinderbijslag andere sociale uitkeringen en toeslagen, waardoor in wezen elke belastingbetaler slachtoffer-op-afstand wordt. Als dat niet de drijfveer is om zich verkeerd te laten registreren, kan het zijn om uit het zicht te blijven van opsporingsinstanties, waaronder terrorismebestrijders. Als die belangstelling voor je hebben, zou je met je echte naam sneller in de gaten lopen en is een fakenaam in de BRP te verkiezen. Als de aldus onopgemerkte jihadist uit dit voorbeeld een aanslag pleegt, komt ‘ach ja, een overheidsadministratie…’ overigens toch ook dichtbij. Identiteitsfraude heeft vele verschijningsvormen.

Fakeshop

Om daar toch nog een aansprekend voorbeeld van te geven: de 32-jarige Samantha in Rozenburg, die haar leven na een scheiding weer op de rit trachtte te krijgen, kreeg in april plotseling brieven van de Officier van Justitie in Berlijn en andere Duitse steden. Ze werd verdacht van dubieuze praktijken met een online-webshop. Wie daar keukenspullen bestelde (en betaalde), kreeg ze niet geleverd. Van de aldus geïncasseerde € 7699,39 was inmiddels € 7090,00 overgemaakt naar een rekening bij een bank in Estland. De vrouw, wier bedrijf ‘Küchen Geräte’ aan de Gartenfelder Straße in Berlijn gevestigd zou zijn, kreeg de Duitse Staatsanwalt achter zich aan als verdachte van oplichting.

Aanvankelijk zag ze een dramatisch verlopen verjaardagsfeest van haar 15-jarige dochter in januari als begin van de ellende. Een vriendin had de party via social media onverstandig ruim gecommuniceerd, waardoor een groep ongenode gasten over de vloer kwam, vuurwerk afstak en ook anderszins een ravage aanrichtte, en er met mobiele telefoons, bankpassen en moeders laptop vandoor ging. Daar stond haar gescande ID-kaart op. “De sociale dienst had gevraagd een kopie te mailen”, zegt ze (wat, als het om id-fraudebestrijding gaat, een ongerijmdheid mag heten). De disasterparty haalde landelijke dagbladen en de tv, een crowdfundactie zorgde voor enige verlichting.

Niet in behandeling

“Doe direct aangifte bij de politie wanneer u slachtoffer bent van identiteitsfraude of als uw paspoort of rijbewijs is gestolen”, staat op de website van de politie. Dat deed Samantha. Op 30 april stuurde de teamchef van het Basisteam Haringvliet echter een brief: “Elke dag komen bij de politie veel nieuwe zaken binnen. Deze kunnen wij niet allemaal aanpakken. Samen met het Openbaar Ministerie worden keuzes gemaakt. De politie kan uw zaak nu niet in behandeling nemen. De aanpak van andere misdrijven krijgt voorrang.”

Ongerijmdheden worden vanaf hier niet meer expliciet aangewezen, ze blijken vanzelf.

Samantha’s advocaat, Adrie Tilburg, probeert sinds april te redden wat er te redden valt. Daarbij is gebleken dat de identiteitsdiefstal behalve tijdens dochters verjaardag op nog andere wijze kan hebben plaatsgehad. Ze opende in dezelfde periode een rekening bij de gratis N26-internetbank. Door een lek in het systeem daar zijn gegevens van ruim 400 klanten in verkeerde handen terechtgekomen. Wat de bron van de ‘Küchen Geräte’-oplichters ook is geweest, zeer recent leidde correspondentie met Duitsland tot een brief, waaruit Tilburg afleidt dat de Berlijnse justitie Samantha’s zaak laat rusten. Aanklagers in drie andere plaatsen, Landhut, Essen en Osnabrück, hadden in april en mei ook brieven naar Rozenburg gestuurd (steeds na aangifte van iemand die een SodaStream Wassersprudler ad $ 99,99 niet ontvangen had), daarover is de advocaat nog bezig.

Geen totaaloverzicht

De afgelopen maanden deden iBestuur en het onderzoeksjournalistieke programma Reporter Radio onderzoek naar identiteitsfraude. We probeerden zicht te krijgen op de omvang en de bestrijding ervan. Geregeld verschijnen alarmerende berichten over hand over hand toenemende identiteitsfraude. Ook de wijze waarop bestuurders en uitvoeringsinstanties erover communiceren, zoals in Kamerbrieven en waarschuwende campagnes, wekt de indruk dat het criminele gebruik van andermans of verzonnen persoonsgegevens een gigantische plaag is die in razend tempo om zich heen grijpt. Allerlei organisaties, buiten politie en justitie ook gemeenten, rijksdiensten en financiële instellingen, zijn bezig die voortwoekerende identiteitsfraude te bestrijden. Een deel daarvan houdt cijfers bij. Maar niemand blijkt een totaaloverzicht te hebben en te weten hoe groot het probleem precies is. Ook zijn er diverse peilingen en monitoren die tot inzicht zouden moeten leiden. In feite spannen velen zich in, niet eens allemaal en niet altijd gecoördineerd, om een qua omvang onbekend probleem het hoofd te bieden.

Een poging structuur te brengen in de aanpak van identiteitsfraude kwam in 2011 van onderop. Op initiatief van genoemde Harrie Balke en diens Zwolse collega Dick van Veen ontstond overleg met een aantal betrokken partijen. Balke: “Het is geboren uit frustratie. Wij hadden een afspraak met de politie en het Openbaar Ministerie over de afhandeling van vermoedens van fraude die wij doorgaven. In Zwolle hadden ze ook afspraken gemaakt. Toen werd ik gebeld uit Zwolle. ‘Werkt dat bij jullie?’ Nee. ‘Bij ons ook niet.’ Van de politie hoorden we dat elke gemeente de melding anders deed en soms met onvoldoende gegevens om een goed proces-verbaal te kunnen opmaken.”

Ketencommunicatie

Dat verklaarde waarom het zelden tot vervolging en een veroordeling kwam. En aangezien de ontoereikende informatievoorziening van Burgerzaken door politie of justitie niet werd teruggekoppeld, bleven gemeenten het op dezelfde manier doen en veranderde er niets. Totdat een uniform model voor een rechtsgeldige aangifte afgesproken werd.

Het overleg dijde uit en leidde in september 2014 tot ondertekening van een convenant als basis voor WTI Oost-Nederland, de Werkgroep Tegengaan Identiteitsfraude. Burgemeesters van alle 76 gemeenten van de provincies Gelderland en Overijssel, samen de regionale politie-eenheid Oost-Nederland, hebben getekend en verder de politie (AVIM, Afdeling Vreemdelingenpolitie, Identificatie en Mensenhandel), Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Koninklijke Marechaussee (Kmar), Dienst Wegverkeer (RDW) en Openbaar Ministerie (OM).

Altijd aangifte

Partijen kwamen overeen samen te werken bij de preventieve en repressieve aanpak van identiteitsfraude. Baliemedewerkers die fraude vermoeden of constateren bellen direct 112 en doen altijd aangifte. Punt 2 van de overeenkomst: “De politie stelt terstond een strafrechtelijk onderzoek in.” Punt 3 regelt het vervolg, als er althans voldoende bewijs is. Dan ‘zal het OM – bij afwezigheid van contra-indicaties – tot vervolging overgegaan’.

Waar ambtenaren Burgerzaken getraind zijn op dienstverlening en klantgerichtheid, moesten zij zich gaan afvragen of die klant wellicht een fraudeur is. Klant kon ineens ook de politie zijn. Buiten deze gespletenheid compliceerden ook andere factoren de in het convenant zo ambitieus beschreven aanpak. Zo is het wel voorgekomen dat de agent die na een melding op het stadskantoor verscheen er allerminst van overtuigd was dat fraude in het spel was en daarover met de ambtenaar in discussie ging. Blijkens hartenkreten van ambtenaren uit Apeldoorn en Enschede op een congres voor Burgerzakenmedewerkers in april gebeurt dat soms nog steeds. Aan alertheid en aangiftebereidheid aan de Burgerzakenbalie draagt evenmin bij dat nog altijd amper wordt teruggekoppeld wat de politie met de melding doet, laat staan wat er verder mee gebeurt. En, moest Harrie Balke vaststellen, ook na introductie van de modelaangifte: “Het OM seponeert nogal eens. Men moet altijd prioriteiten kiezen. Een moord is dan veel interessanter dan zo’n administratief iets.”

Cijfers van het Openbaar Ministerie bevestigen de waarneming van Balke:

(Klik op illustratie voor vergroting)

Deze cijfers zijn verkregen na een vraag aan het Parket-Generaal. Het OM brengt ook periodiek een ‘Fraudemonitor’ uit, die echter nogal afwijkende cijfers presenteert (‘overig’ staat voor overige opsporingsdiensten).

(Klik op illustratie voor vergroting)

Om een verklaring gevraagd laat het OM weten bij de beantwoording van ons verzoek om cijfers een ‘brede definitie’ te hebben gehanteerd.

Hoe breed de definitie bij het Openbaar Ministerie ook is, cijfers van de politie wijzen erop dat daar al veel gevallen blijven liggen. Desgevraagd verklaart de politie dat de meeste zaken door aangifte ter kennis van de politie komen. Daarnaast nog een aantal, circa een op de vijf, ‘door eigen waarneming/bevindingen’.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De eerste helft van dit jaar waren 3004 aangiften gedaan en 581 zaken door de politie zelf ontdekt. Als de tweede helft overeenkomstig verloopt, eindigt 2019 met iets meer dan 7000 zaken, 1000 meer dan vorig jaar.

Waar fraudebestrijders erop wijzen dat identiteitsfraude steeds meer digitaal plaatsvindt, kan de politie daarover niet meepraten. “Dit onderscheid wordt niet zo geregistreerd. Het is dan ook niet mogelijk deze cijfers gestructureerd uit het systeem te halen.”

Uit de Fraudemonitor, die vijftien soorten fraude bekijkt (en daarnaast nog een heel grote categorie ‘Overig’), blijkt dat identiteitsfraude het OM het meest bezighoudt. Vorig jaar (de gegevens zijn gesorteerd op de laatste kolom) was bijna een op de vijf verdachten aangebracht wegens identiteitsfraude.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De Rechtspraak houdt gedetailleerd cijfers bij van door de rechter bewezenverklaarde gevallen van identiteitsfraude, uitgesplitst per (deel van een) wetsartikel. Ook de leeftijd van de dader ten tijde van het delict komt in de registratie. Hier volgen de totalen van de laatste tien jaar.

(Klik op illustratie voor vergroting)

Waterbed

Terug naar de WTI. Alle burgemeesters in Oost-Nederland zetten hun handtekening, maar dat had drie jaar lang veel voeten in de aarde. Harrie Balke kreeg nogal eens te horen: Bij ons komt dat niet voor. Ook speelt mee dat de omvang onbekend is. “Er is een dark number, we hebben geen weet van de omvang. Dat maakt het moeilijk het management te bewegen geld en energie te steken in de bestrijding. Je weet niet wat het oplevert.”

Toch is het van belang dat iedereen meedoet. “Anders krijg je een waterbedeffect. Als het bij de ene gemeente niet lukt, gaat men naar de andere.” Nog een zwakke schakel.

“Als Burgerzaken het verkeerd doet, vergiftigt dat de hele overheidsadministratie. Alles wat publieke organisaties doen is op die basisregistratie gebaseerd”, geeft Balke het belang van een robuuste administratieve poortwachter nog eens aan.

Zo’n waterbed is Noord-Holland. In april 2017 tekenden acht (grotere) gemeenten met genoemde partners een convenant en richtten de WTI Noord-Holland op. Die omvat twee politie-eenheden, Amsterdam en Noord-Holland, die op hun beurt samenvallen met 47 gemeenten. Inmiddels hebben zich er meer aangesloten, maar er ontbreken er nog altijd drie. Welke wil de WTI niet kwijt. “Dat is niet fair tegenover die gemeenten en bovendien breng je mensen die kwaad willen op een idee waar ze moeten zijn”, zegt een woordvoerster, die daarmee het waterbedrisico van de Noord-Hollandse samenwerking bevestigt.

Doorstart

“Werk je aan de bestrijding of het voorkomen van ID-fraude in een van de gemeenten in Noord-Nederland? Kom dan naar de doorstart van de WTI werkgroep Noord-Nederland”, aldus een uitnodiging uit maart 2017. Doorstart, het was dus stilgevallen, en een paar jaar na Oost-Nederland: het illustreert dat het opzetten van regionale anti-fraude-samenwerking niet van een leien dakje gaat.

Nog langer duurde het in de regio-Utrecht. “Utrecht heeft samen met Amersfoort en Almere, de trekkende rol voor de regio op zich genomen om het WTI in te organiseren en door te ontwikkelen. Overleg en samenwerking tussen de regiogemeenten is inmiddels geintensiveerd, het maken van formele afspraken voor wat betreft de bestuurlijke afhechting volgt op termijn”, schrijft de gemeente in haar ‘Handhavingsprogramma 2019 Publiekszaken Burgerzaken’, dat ook meldt: “Totdat de WTI Midden-Nederland in volledig bedrijf is, volgt Burgerzaken in gevallen van (mogelijke) identiteitsfraude de richtlijnen die zijn vastgelegd in het ‘Protocol aanpak document- en identiteitsfraude Utrecht’ uit 2011.”

(Tekst gaat verder onder het kader)

Gemeente Utrecht en ‘het belang van de inspectie’

Het ‘Protocol aanpak document- en identiteitsfraude Utrecht’ was nog niet zo makkelijk te verkrijgen. Wij deden eind april een Wob-verzoek, waarna tegelijk met de standaard ontvangstbevestiging werd meegedeeld: “In de praktijk is gebleken dat de periode van vier weken te kort is, omdat onderzoek van meerdere archieven nodig is. Daarom maken wij gebruik van de in de Wob (artikelen 6 lid 2 juncto lid 6) opgenomen mogelijkheid om deze termijn met vier weken te verdagen.”

Voor het opzoeken van één document, met name genoemd, trok de gemeente maar even acht weken uit.

Half mei kwam toch reeds een beslissing, het gevraagde stuk werd gedeeltelijk openbaar gemaakt. B en W van Utrecht zagen daarin namelijk ‘gegevens van andere procedures die […] openbaarmaking in de weg staan’. Uit een toelichting bleek dat men vreesde dat ‘de werkwijze en controlepunten van de inspectie tegen identiteitsfraude’ op straat zouden komen te liggen. Dat zou ‘tegen het belang van de inspectie in’ gaan.

Een bezwaarschrift met vier bezwaargronden en vijf bijlagen had in twee weken effect. Het college verstrekte het stuk alsnog volledig.

Eerst documenten zwarten en ze dan volledig vrijgeven verschaft boeiend inzicht in de gevoelige informatie die B en W eerst niet geschikt achtten voor de buitenwereld.

Ook een invulformuliertje moest in eerste instantie geheim blijven.

Het volledige document is hier (PDF) te bekijken.

Als Utrecht het protocol uit 2011 ook na het bezwaarschrift had willen achterhouden, zou dat uiterst vreemd zijn. De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) publiceerde immers eerder dit jaar een actueel en veel uitgebreider stuk, waarvan iedereen via de NVVB-site kennis kan nemen.

(Klik op illustratie voor vergroting)

Behalve dit ID-Protocol voor medewerkers (PDF), is er een voor managers en leidinggevenden (PDF).

Landelijke dekking

Harrie Balke heeft het land rondgereisd om elders eveneens antifraudewerkgroepen van de grond te krijgen, wat hem de bijnaam Mister WTI opleverde. De Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken heeft het Oost-Nederlandse initiatief omarmd en zich ook beijverd om de WTI-aanpak landelijke dekking te bezorgen. De NVVB richtte tevens een landelijke WTI op, met naast de landelijke ketenpartners vertegenwoordigers van de regionale werkgroepen. Het zijn er nu negen, acht samenvallend met een regionale politie-eenheid, de negende (Noord-Holland) met twee eenheden.

Utrecht kondigde voor WTI Midden-Nederland ‘formele afspraken voor wat betreft de bestuurlijke afhechting’ aan. Als daarmee wordt bedoeld dat men afstevent op een convenant zou dat het derde zijn. Alleen Oost-Nederland en Noord-Holland hebben hun WTI-samenwerking op die wijze geformaliseerd. Aan het convenant is een privacyprotocol gekoppeld en een document met ’werkinstructies bij (vermoedelijke) identiteits- en documentenfraude’. Daarin staat overigens voor Burgerzaken de instructie: “Vraag de politie om terugkoppeling met de aangever.” En de politie ‘koppelt de bevindingen terug met de gemeente’.

Wanneer gemeenten klagen dat ze nooit iets terughoren geven ze aan dat de politie zich niet aan de afspraken in het convenant houdt.

Twee WTI’s hebben dus zo’n formele regeling. Dat de andere zeven die niet kennen betekent volgens Balke niet dat het er daar volledig vrijblijvend aan toegaat. Bij alle partijen staat bestrijding van identiteitsfraude hoog op de agenda, zegt hij. Niettemin zou Balke regelgeving vanuit Binnenlandse Zaken toejuichen. “Dat bevordert een landelijk uniforme aanpak en je bent meteen van de ballast van die convenanten af.”

Verplichte training

Mister WTI is inmiddels met pensioen en als voorzitter van WTI Oost-Nederland opgevolgd door Arjan Altena, expert Burgerzaken bij de gemeente Hengelo. Ook hij ziet ruim tweehonderd burgemeesters niet zo gauw een convenant tekenen, maar is net als zijn voorganger wel voorstander van formalisering van de samenwerking. “Laten we het landelijk opschalen en de VNG een convenant laten tekenen. Dan heb je alle gemeenten binnenboord. Daarnaast of in plaats daarvan kun je denken aan een circulaire van de minister van BZK. Dit staat op de agenda bij de landelijke WTI.”

Zo’n uniforme aanpak zou wat Altena betreft ook moeten voorschrijven dat elke Burgerzakenmedewerker een training volgt in het herkennen van dubieuze documenten. Balke ziet niet alleen graag elke medewerker aldus gecertificeerd, maar pleit ook voor een verplichting tot periodieke bijscholing. Fraudeurs ontwikkelen nieuwe methoden, de fraudebestrijding moet dat bijhouden. “Zonder certificaat mag je je werk niet doen”, vindt Balke.

Dat de VNG een convenant tekent ziet John de Ruiter niet als optie. Dat zou gemeenten niet binden, de burgemeester blijft verantwoordelijk. De Ruiter is secretaris van de NVVB en tot begin dit jaar voorzitter van de landelijke Werkgroep Tegengaan identiteitsfraude. Wel is hij voorstander van verplichte certificering van Burgerzakenmensen. “Minimaal module M1a. En iedere twee à drie jaar een toets.”

Achterlanders

M1a is een van de vier trainingen die de PublieksAcademie, in 2016 door de NVVB opgericht, op het gebied van identiteitsonderzoek aanbiedt. Het betreft een basiscursus op mbo-niveau over de beoordeling van identiteitsdocumenten (paspoort, id-kaart, rijbewijs). M1b richt zich op brondocumenten (bijvoorbeeld geboorte- en huwelijksakten). Beide zijn bedoeld voor baliemedewerkers. H3a en H3b zijn cursussen op hbo-niveau, de eerste voor ‘achterlanders’ (ofwel eerste lijn backoffice, door baliemedewerkers bij twijfel te raadplegen), de tweede voor experts in de tweede lijn van de backoffice (waar de achterlander zo nodig terechtkan als hij er niet uitkomt).

Alle modules omvatten twee of drie dagen klassikaal en op H3b na zes tot zestien uur e-learning. Dat blijkt een obstakel. Althans, Jacquelien Couwenbergh, senior medewerker Burgerzaken in Eindhoven en voorzitter van de WTI Oost-Brabant, schreef in een uitgebreid verslag over de totstandkoming van de regionale werkgroep tussen 2014 en 2016: “Wat opleiding betreft hebben alle gemeenten hetzelfde probleem; men kan de mensen nauwelijks missen van de werkvloer.”

Cijfers die wij bij de NVVB PublieksAcademie opvroegen geven inderdaad geen heel florissant beeld (geslaagden kunnen in een vorig jaar zijn gestart).

(Klik op illustratie voor vergroting)

De backoffice van 355 gemeenten is met 57 achterlanders en 12 tweedelijners niet met erg veel gecertificeerde deskundigheid bedeeld. Deze vaststelling verlangt wel enige relativering omdat de gemeente Amsterdam een Team Identiteitsfraude kent dat ook trainingen verzorgt, en sommige gemeenten rechtstreeks enige deskundigheid opdoen via ‘awareness workshops’ van de Marechaussee, die op zijn beurt betrokken is bij de NVVB-trajecten. John de Ruiter voert nog een relativering aan: niet alle gemeenten hebben extra deskundigheid in de backoffice, en dus ook geen H3a/H3b-opgeleiden.

Het zou kunnen dat de ‘paspoortdip’ afdelingen Burgerzaken meer lucht geeft om medewerkers op cursus te sturen. Die dip begon in maart van dit jaar, vijf jaar nadat de geldigheidsduur van paspoorten van vijf op tien jaar kwam. Toen is het laatste vijfjarenpaspoort verlengd en het eerste tienjarenpaspoort zal voor verlenging in maart 2024 aan de Burgerzakenbalie verschijnen. Vijf jaar lang minder te doen bij Burgerzaken, ruimte dus voor extra inspanningen voor id-fraudebestrijding. Niet overal echter, er zijn colleges van B en W die de paspoortdip aangrijpen om te bezuinigen.

Positieve businesscase

Zo niet in Amstelveen. Daar is men stelselmatig adresfraude gaan aanpakken, door bijvoorbeeld leegstaande panden af te zetten tegen verstrekte uitkeringen, wat een positieve businesscase opleverde. Met een ton investering konden 71 uitkeringen worden gestopt, wat niet alleen een half miljoen aan baten opleverde voor de gemeente, maar ook gunstig uitpakte voor uitkeringsinstanties als UWV en SVB en de belastingdienst. Die aanpak willen René Bosma en Stephanie Daudey, teamleiders bij Burgerzaken, nu ook inzetten voor de bestrijding van identiteitsfraude, die ze ‘core business’ noemen van hun afdeling. Het college heeft er extra budget voor vrijgemaakt. Ze zijn voorstanders van verplichte certificering van medewerkers, maar als Den Haag die gaat voorschrijven moeten de opleidingskosten wel worden vergoed.

Baliemedewerkers zonder opleiding staan niet helemaal met lege handen. Er bestaan geautomatiseerde systemen, die hen bij de beoordeling van documenten ondersteunen. Zo heeft de IND sinds 2006 de onlinevoorziening DISCS (Document Information System Civil Status), waarin ruim vierduizend brondocumenten uit de hele wereld worden afgebeeld en beschreven. Nederland heeft hiermee internationaal gescoord. De VS, Canada, Australië, de Verenigde Arabische Emiraten en Nederland vullen in dagelijkse frequentie de database, die inmiddels via politiecommunicatienetwerk I-24/7 van Interpol wereldwijd raadpleegbaar is.

Opsporings Networks

Een vergelijkbaar systeem voor reis- en verblijfsdocumenten heeft Nederland eveneens als bakermat. Dat is ook te zien in de volledige naam van dit EdisonTD. Dat staat voor Electronic Documentation and Information System for Opsporings Networks – Travel Documents. Het bevat echtheidskenmerken van enkele duizenden documenten uit tweehonderd landen en is ook publiek toegankelijk.

(Klik op illustratie voor vergroting)

Het systeem is begin jaren negentig ontwikkeld nadat na de val van de Berlijnse muur op Schiphol zich mensen meldden met paspoorten die de Marechaussee nog maar weinig had gezien. Het was een groot internationaal project, geïnitieerd door de politie en in samenwerking met immigratiediensten van de verenigde Staten, Canada en Australië. Gerard Schutten, van het in Voorschoten gevestigde bedrijf Schutten IT, was destijds betrokken en herinnert zich dat het technisch nog een uitdaging was om afbeeldingen met tekst samen in een database te krijgen en op het juiste moment gecombineerd ook weer eruit.

“Inmiddels is het voorbijgestreefd door DISCS”, zegt hij. Dat heeft te maken met de toegenomen kwaliteit van reisdocumenten, waarmee steeds moeilijker valt te rommelen. De modus operandi verschuift daardoor naar lookalikefraude (een legaal document gebruikt door iemand die sterk op de echte houder lijkt) en manipulatie van brondocumenten. “Dan probeert men met bijvoorbeeld een valse geboorteakte een paspoort te krijgen.”

Back-backoffice

Als de online-ondersteuning voor Burgerzaken onvoldoende soelaas biedt kunnen medewerkers (in de backoffice, en van gemeenten zonder zo’n achtervang baliemedewerkers rechtstreeks) terecht bij de IND. Die is voor een categorie mensen immers nog vóór Burgerzaken poortwachter van ’s lands overheidsadministratie. Sinds 2015 werken daar zeventien mensen in een ‘Handhavingsinformatieknooppunt’ (HIK). Sedert 1995 kent de IND een Bureau Documenten, waar het brondocumentensysteem DISCS vandaan komt en met een bezetting van zestig experts. Bij het HIK komen alle ‘fraudehandhavingssignalen’ binnen, afkomstig van de IND zelf, van het publiek of van ketenpartners. In een organisatiebeschrijving uit 2013 staat dat sinds 2009 jaarlijks tussen de elf- en dertienduizend documenten worden onderzocht. Dat moet sindsdien enorm zijn toegenomen. Dennis van Nieuwenhoven, operationeel analist bij het HIK, houdt het tegenwoordige aantal op 50.000.

De RDW kent een Expertisecentrum Rijbewijzen, waarop gemeenten en andere ketenpartners een beroep kunnen doen. Bij Burgerzaken kunnen zich buitenlanders melden die hier komen wonen en hun rijbewijs willen inruilen voor een Nederlands document. Die aanvragen gaan naar de RDW, die er ook een besluit over neemt. Voor sommigen is het een slinkse poging om een vals rijbewijs wit te wassen. Dan doet de RDW, de IND bij fraude in zijn domein trouwens ook, altijd aangifte.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De dienst verzamelt rijbewijzen uit de hele wereld. Een speciale unit, het ‘docucenter’, analyseert ze met geavanceerde instrumenten en methoden en legt de resultaten vast in DISCS, zodat ze online raadpleegbaar zijn. Op die wijze, laat Thérèse de Vroomen weten, ontstaat ‘op termijn een digitaal overzicht van alle rijbewijzen ter wereld met hun specifieke kenmerken’.

Marechaussee

Een derde back-backoffice overlopend van kennis, kunde en ervaring met betrekking tot waardedocumenten, die gemeenten kunnen raadplegen, bevindt zich bij de Koninklijke Marechaussee. Dat is het Expertisecentrum Identiteitsfraude en Documenten (ECID), dat zich voornamelijk toelegt op reisdocumenten. Het hoofdkwartier zit in de Koningin Máximakazerne bij Schiphol. Op de luchthaven zelf is de Falsificaten Schiphol Desk (FSD) gevestigd, die via buizenpost in verbinding staat met alle plekken op het vliegveld waar Kmar-medewerkers de grens bewaken. Gestaag landen bij FDS in een draadijzeren mandje capsules met dubieuze documenten, die aan een nadere inspectie door experts worden onderworpen. Het ECID heeft verder een post in het aanmeldcentrum voor asielzoekers in Ter Apel.

Voor gemeenten zijn vier regionale aanspreekpunten van speciaal belang. Waar centraal trends worden geïdentificeerd en met ketenpartners gedeeld, ondersteunen deze ‘ID-desken’, op Schiphol en in Rotterdam, Eindhoven en Zwolle, de keten bij de beoordeling van concrete gevallen. Het ECID telt 92 medewerkers, van wie 45 op het hoofdkwartier in de Marechausseekazerne. Daar weer zeven van zijn daar gestationeerd vanuit de politie.

Jaarlijks Wob-verzoek

Het ECID, opgericht in 2007, stelt sinds 2008 een uitgebreid en zeer gedetailleerd ‘Statistisch Jaaroverzicht Documentfraude’ op. Tot en met het overzicht van 2017 bevatte de inleiding de zin: “Het document is geschreven met de bedoeling een zo breed mogelijk publiek te informeren.” In 2017 werd het ‘een zo breed mogelijk publiek binnen de overheid’ en vorig jaar weer gewoon een breed publiek, dat nu geïnformeerd werd ‘over de laatste trends en ontwikkelingen op het gebied van documentfraude’. Masha O’Connor, hoofd ECID, zegt dat de overzichten alleen actief worden verspreid onder de ketenpartners. Een beperkt publiek binnen de overheid. Toch zijn de overzichten breed beschikbaar en wel op de website van de burgerrechtenorganisatie Privacy First. Die stuurt elk jaar een Wob-verzoek naar het ministerie van Defensie, dat inmiddels zo ongeveer per omgaande de nieuwe editie verstrekt.

Constant en toename

De rapportage maakt onderscheid tussen de ‘segmenten’ lucht, maritiem en land, die respectievelijk nationale vliegvelden, zeehavens en mobiel vreemdelingentoezicht bij de grenzen met België en Duitsland omvatten. In een zaak kunnen meerdere documenten een rol spelen. Bij grensgerelateerde fraude is de laatste vier jaar het beeld tamelijk constant.

(Klik op illustratie voor vergroting)

Dat geldt niet voor de niet-grensgerelateerde fraude, dus zaken die door ketenpartners bij de ID-desken worden aangebracht. Die nemen sinds 2015 toe.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De meeste zaken en documenten (425 en 551) werden in 2018 aangeleverd door de politie. Gemeenten wisten de ID-desken met 44 zaken te vinden, goed voor 51 documenten.

Het jaaroverzicht 2018 meldt over de aangebrachte gevallen iets opmerkelijks: “Aangezien de zaaks- en personaliagegevens van de verdachten vaak niet of volledig worden vastgelegd [bedoeld zal zijn: ‘of niet volledig’], worden de verdachten in dit hoofdstuk niet nader beschreven. Tevens is de aard van de onderliggende fraude veelal niet bekend.”

Gebrekkig geregistreerd

Op gebrekkige registratie wees vorig jaar ook Mirjam Jonkergouw, die bij het ECID werkt. Ofschoon sinds 2014 het zich voordoen als een ander als zelfstandig feit strafbaar is, laat identiteitsfraude zich in registraties het meest zien als facilitair delict. De andere identiteit wordt dan aangewend voor bijvoorbeeld oplichting. In het politievakblad Blauw stelde Jonkergouw dat de registratie door de politie beter moet. Ze wijst erop dat weinig slachtoffers aangifte doen en bepleit een overheidscampagne om daar verandering in te brengen. “Daarbij opgeteld dat ook de registratie vanuit de politie tekort schiet, maakt het lastig goed zicht te krijgen op de aard en omvang van identiteitsfraude. We hebben geen volledig beeld van wat zich afspeelt op dit gebied. Daarnaast kan een goede registratie ervoor zorgen dat we beter verbanden kunnen leggen en de collega’s sneller in actie kunnen komen.”

Sinds 2015 kent de politiecomputer een speciale code voor id-fraude, F617. Maar menig rechercheur negeert die. “Ik denk dat veel collega’s dit vergeten [F617 aanvinken] omdat de nadruk toch op het hoofddelict ligt. Een vervalst identiteitsbewijs wordt vaak gezien als bijvangst. Maar voor hetzelfde geld leidt zo’n document naar een criminele organisatie die een partij blanco documenten heeft ontvreemd.”

Het gaat niet om kruimelcriminelen. “Identiteitsfraude is verweven met verschillende vormen van criminaliteit, denk hierbij aan: mensenhandel of -smokkel, drugshandel, witwassen, oplichting, stalking, maar ook terrorisme. Je moet dus altijd even verder denken. Zelfs een tiener die een identiteitsbewijs heeft vervalst om ergens binnen te komen, begaat een serieus strafbaar feit. Ook daarvan moet altijd proces-verbaal worden opgemaakt.”

De politie wordt hier omstandig opgeroepen om identiteitsfraude serieuzer te nemen.

Minderjarigen die met de ID van hun oudere broer naar de slijterij gaan en tegen de lamp lopen kunnen worden doorverwezen naar Halt, dat blijkens zijn website jaarlijks zo’n 16.000 klanten met ‘grensoverschrijdend gedrag’ ziet komen. Ook wegens id-fraude.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De plotselinge sterke daling vorig jaar kan de organisatie ‘helaas niet verklaren’, laat Eveline Huisman weten.

Paspoort kwijt

Zoals eerder aangegeven heeft de betere kwaliteit van reisdocumenten geleid tot meer lookalikefraude. Een trend, waarop ook ECID-chef O’Connor wijst. Voor lookalikefraude heb je een paspoort of id-kaart van een ander nodig. Die zijn ruimschoots voorhanden. Elk jaar raken tussen 48.000 en 63.000 mensen hun paspoort kwijt, door vermissing of diefstal. Voor identiteitskaarten ligt dat aantal veel hoger. En sinds 2010 stijgt het, tot een record vorig jaar: bijna 163.000. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG), beheerder van het reisdocumentenstelsel, houdt het precies bij.

(Klik op illustratie voor vergroting)

De RvIG is sinds mei vorig jaar het centrale punt voor de aanpak van adresfraude (was vanaf 2014 een ICTU-project onder de naam Landelijke Aanpak Adreskwaliteit) en sedert begin dit jaar ook voor de bestrijding van identiteitsfraude. Het voorzitterschap van de landelijke WTI en daarmee de coördinatie van de WTI-infrastructuur, onder NVVB-stimulering landelijk uitgegroeid, zij het nog verkerend in wisselende fasen van ontwikkeling, heeft de Burgerzakenvereniging overgedaan aan de RvIG. Marc Winsemius en Michel Savelkoul zijn daar nu de trekker.

Behoeftepeiling

In de aanloop naar de overname van de WTI-coördinatie deed de RvIG vorig najaar een peiling. Wat moesten speerpunten worden? Nummer één: kennis en training. Op dat vlak werd vanuit Oost-Nederland verplichte certificering voor alle Burgerzakenmensen aanbevolen. Daarvan is Winsemius echter geen voorstander. “Dat biedt alleen maar schijnveiligheid. De kennis moet wel up-to-date blijven. Dat moet je elke paar jaar toetsen. Het is net als met Excel: als je het drie weken niet doet, is het weggezakt.”

Dat op circa 5000 Burgerzakenmedewerkers nog geen duizend een certificaat van de PublieksAcademie hebben behaald is ‘mooi’ en ‘een goede score’, vindt Winsemius. “Dat zijn ook ambassadeurs, die collega’s kunnen stimuleren. Je kunt deelname aan cursussen niet afdwingen.”

Dutch ID monitor

Speerpunt numero twee: cijfers. Eind mei verscheen op de website digitaleoverheid.nl de oproep ‘Help mee om identiteitsfraude te voorkomen’. Geconstateerd werd dat over aard en omvang van identiteitsfraude ‘geen feiten en cijfers’ bekend zijn. Daarom: “Het ministerie van BZK doet een oproep aan ambtenaren burgerzaken om cijfers over identiteitsfraude aan de balie te gaan bijhouden.” Er werden ongeveer vijftig gemeenten gezocht om via een app, de ‘Dutch ID monitor’, een jaar lang cijfers te gaan bijhouden bij wijze van pilot. “In mei 2020 wordt inzichtelijk wat betreft cijfers van identiteitsfraude aan de balie.”

Michel Savelkoul laat weten dat zich 56 gemeenten voor de pilot hebben aangemeld, dat 15 daarvan sinds 1 juli samen 48 meldingen hebben gedaan over vooral valse of vervalste reis- en id-documenten, voor het merendeel uit Europese landen.

Opstartfase

Uit de peiling, ‘online dialoog’ genoemd, kwam verder nog een behoefte aan draagvlak naar voren. Dat lijkt op het geluid uit Twente over stevige formalisering van de aanpak, hetzij door middel van een landelijk convenant, hetzij via een ministeriële circulaire. Winsemius wilde daar in augustus, toen het gesprek plaatsvond, niet aan. Hij zei toen: “Het belangrijkste is goed samenwerken en informatie delen. Daar heb je niet per se een convenant voor nodig. Van de regio-WTI’s zijn er nu twee met een convenant. De rest is nog niet zo ver. Sommige verkeren nog in de opstartfase. Dat samenwerken en informatie uitwisselen, daar was geen regisseur voor. Die rol willen wij wel oppakken. Maar wij zijn niet leidend. Wij zijn faciliterend. Daar zie ik meer in dan van alles in regels vastleggen.” Daaraan voegt hij nu toe: ”We zijn inmiddels in gesprek over nader formaliseren van de WTI-afspraken. Als formalisering helpt om iedereen zijn werk te laten doen, moeten we dat zeker overwegen.”

Bij wie door de landelijke WTI-werkgroep gefaciliteerd moet worden, valt nog veel te doen. “Dit onderzoek heeft als doel in kaart te brengen welke veranderingen bij Burgerzaken ingezet moeten worden om te kunnen voldoen aan de eisen voor de komende jaren”, zo begint het verslag van de ‘Monitor Transformatie Burgerzaken 2019’, die DUO Market Research in opdracht van de Stichting Arbeidsmarkt en Opleidingsfonds heeft uitgevoerd. Van de 210 benaderde leidinggevenden vulden 88 de vragenlijst in. De onderzoekers melden dat 38 procent van de gemeenten Burgerzakenmedewerkers hebben die niet mee kunnen of willen en niet bij de afdeling kunnen blijven. ‘Bewustwording’ is het grootste knelpunt.

Examen niet nodig

De monitor heeft ook gevraagd naar identiteitsfraude. Van de relevante medewerkers heeft 42 procent de NVVB-basiscursus M1a gevolgd en 28 procent M1b. Maar van 27 procent van de leidinggevenden hoeft de deelnemer aan vakinhoudelijke cursussen geen examen te doen (20 procent stimuleert het wel, 7 procent laat het aan de medewerker over). Professionalisering draagt wel ‘in sterke mate’ bij aan de afname van fraude, denkt 57 procent, 36 procent meent ‘in enige mate’, 6 procent heeft geen idee en 1 procent verwacht op dit terrein helemaal niets van professionalisering.

Identiteits- en adresfraude registreert 19 procent van de gemeenten niet, 8 procent van de Burgerzakenchefs weet het niet. Van gemeenten die dat wel doen meldt 41 procent dat zich vorig jaar geen enkel fraudegeval heeft voorgedaan. Meer dan tien gevallen kwamen voor bij 5 procent van de respondenten.

In december 2013 stuurde toenmalig minister Plasterk van Binnenlandse Zaken de ‘Kabinetsvisie aanpak identiteitsfraude’, getiteld ‘Slim voorkomen, vlot herstellen’, naar de Tweede Kamer. Die liet hij vergezeld gaan van de eerste monitor Identiteit in Cijfers. “Doel is om die monitor jaarlijks op te stellen, om een altijd actueel en met de jaren steeds scherper inzicht te hebben in ontwikkelingen op het gebied van identiteit en identiteitsfraude”, aldus Plasterk. Een volgende verscheen in 2014, nog een in 2015. Daarna werd de frequentie gehalveerd en kwam er weer een in 2017. Momenteel is er opnieuw een in de maak, die begin volgend jaar wordt verwacht. Nog even afwachten dus hoe scherp het inzicht dan zal zijn.

Deze productie is tot stand gekomen in samenwerking met het onderzoeksjournalistieke programma Reporter Radio.

Onder vals voorwendsel, uitzending zondag 17 november 19.00 uur.

Een eerdere uitzending vond plaats op 1 september en is hier te beluisteren.