Op weg naar een toegankelijke en slagvaardige overheid zijn gemeenten en leveranciers het op hoofdlijnen met elkaar eens: de gemeentelijke IT moet eenvoudiger, sneller en beter. Daardoor verandert ook de relatie tussen gemeenten en leveranciers. iBestuur sprak met acht sleutelspelers van gemeenten en markt, die elk vanuit hun eigen perspectief en historie hun ideeën hebben over deze veranderende relatie.
Beeld: iStock/Barry Hage
Hoe verandert de relatie tussen gemeenten en markt?
“De relatie tussen gemeenten en leveranciers is al jaren aan het veranderen”, zegt Larissa Zegveld, algemeen directeur Wigo4it. Die verandering vindt plaats bij alle partijen: “Gemeenten versterken hun opdrachtgeverschap en leveranciers verdiepen zich veel meer in waar gemeenten behoefte aan hebben. Toen ik directeur was van KING (nu VNG Realisatie) begonnen we met het organiseren van leveranciersdagen, daar kwamen toen hooguit twintig leveranciers op af. Op de leveranciersdagen die nu worden georganiseerd komen er tweehonderd.” Martijn Groenewegen, hoofd digitale strategie, gemeente Rotterdam, herkent dat: “We verkennen steeds vaker samen met leveranciers mogelijke oplossingen. Waarbij wij de vraag helder maken en we samen bekijken welke technologie een antwoord kan zijn. Leveranciers worden veel meer een kennispartner.”
Wouter Brokx (links), directeur Imagem: “Zowel leveranciers als gemeenten zijn op zoek naar een andere manier van samenwerken. Dat komt mede doordat IT complexer wordt. Het gaat niet om alleen softwaretooltjes, want IT-oplossingen zijn kennissystemen aan het worden. En kenniswerk kan steeds vaker geautomatiseerd worden, dus deze oplossingen moet je samen ontwikkelen en blijven aanpassen. Dat vraagt om een partnerschap tussen overheid en leverancier. Ik zie dat de overheid dit wel erkent, maar het lastig vindt om erop te sturen.” Tom van Sante, business development government KPN, zou graag meer ambitie zien: “Ik zie helaas nog steeds dat de overheid zich richt op het automatiseren van bestaande processen en dat doet op de oude manier van een vraag stellen en aanbesteden. Terwijl de wereld razendsnel verandert. Er wordt weliswaar geïnnoveerd, maar het is nog marginaal.”
Meer ruimte voor innovatie
Een belangrijke reden voor gemeenten om te willen veranderen is dat ze een einde willen aan de vendor lock-in van de grote backofficesystemen. Patrick Spigt (rechts), afdelingsmanager Informatievoorziening en trekker van de Digitale Transformatie bij de gemeente Haarlem: “We kunnen door die vendor lock-in onvoldoende innoveren, waardoor we niet de dienstverlening kunnen bieden die burgers en bedrijven van ons verwachten.” Hij spreekt over ‘digitale onvolwassenheid’ bij zowel gemeenten als leveranciers: “Ik denk dat het een gemeenschappelijk vraagstuk is van zowel leveranciers als gemeenten dat we onze cultuur en mindset veranderen, zodanig dat we die digitale transformatie wel vorm kunnen geven. Zodat we met elkaar in innovatieve netwerken kunnen samenwerken aan een moderne overheidsdienstverlening. Ik zie dat dit besef op bestuurlijk niveau bij leveranciers wel leeft, maar het is nog niet doorgedrongen in de hele organisatie.”
Volgens Maarten Hillenaar, algemeen directeur Centric Public Sector Solutions, is de allergrootste verandering in het samenspel tussen gemeenten en markt dat IT op de bestuurstafel is beland: “Nu het onderwerp op de bestuurstafel ligt, kan er een beter evenwicht ontstaan tussen overheid en markt. Er worden afspraken gemaakt op VNG-niveau, namens alle gemeenten. Het kan nu gaan over de echte vernieuwing en de vraagstukken die dat met zich meebrengt, in plaats van alleen het automatiseren van bestaande processen. Zoals hoe je met data beleid maakt.”
Voor een partij als Centric betekent dit nieuwe samenspel een majeure verandering. Maarten Hillenaar (links): “Dat klopt, maar ik wil geen defensieve houding aannemen. Ik ben naar Centric gegaan omdat ik echt geloof in het verbeteren van de overheid met inzet van ICT en Centric is een partij die dat goed kan ondersteunen. Maar dan moet je wel met elkaar het goede gesprek voeren, vanuit ieders verantwoordelijkheid. Als je elkaar vindt op een gemeenschappelijk doel, dan wordt het leuk.” Larissa Zegveld: “Ik denk dat we moeten zoeken naar een nieuwe vorm van publiek private samenwerking (PPS). Waarin de overheid kennis van de processen en wetgeving inbrengt en de leveranciers de technologische kennis. Waarin we echt samenwerken, in multidisciplinaire teams in een PPS-constructie, aan oplossingen die goed aansluiten bij de leefwereld van mensen. Een nieuwe set afspraken is hiervoor nodig, bijvoorbeeld over eigendom van data.”
Het is een rode draad die alle gesprekspartners noemen: in deze veranderende relatie is het essentieel dat alle partijen vanuit hun eigen rol meewerken. Tjerk Venrooy (rechts), directeur Publiekszaken PinkRoccade Local Government: “Voor een goede samenwerking is vertrouwen in elkaar onmisbaar en dat ontstaat alleen als iedereen trouw blijft aan zijn eigen rol en open is over de eigen belangen. Laten we daarnaast vooral de focus leggen op ons gezamenlijke doel. Niet op de bestaande processen, maar echt op wat de ambtenaar en burger blij maakt. Het doel, wat we over tien jaar bereikt willen hebben, moeten we samen schetsen.”
Overigens verandert niet alleen de relatie tussen gemeenten en markt, maar ook die tussen leveranciers, schetst Wouter Brokx: “Wij startten Valley, een platform voor cocreatie waar gemeenten toepassingen voor het geodomein ontwikkelen en gratis aan andere gemeenten ter beschikking stellen.” Het is een nieuw model dat ‘commercieel best spannend’ is, zegt hij: “Iets waar wij voorheen geld mee verdienden, geven we nu gratis weg. Degene die het platform onderhoudt, is niet per se de partij die een implementatie doet. Er gaan dus ook nieuwe partnerschappen ontstaan tussen bedrijven.”
Common Ground
De relatie tussen gemeenten en markt verandert mede doordat gemeenten het eigenaarschap van hun gegevens opeisen, vertelt Raymond Alexander (links), lid van het managementteam van VNG Realisatie en verantwoordelijk voor Common Ground: “Op dit moment kost het veel tijd, geld en energie om het stelsel van gemeentelijke IT in de lucht te houden. We zijn als gemeenten erg afhankelijk van leveranciers. Dat moet anders, zeker als we ons uitgangspunt ‘éénmaal ontwikkelen en 355 maal gebruiken’ willen realiseren. Natuurlijk is het een uitdaging hoe we dit gaan organiseren. We kunnen als gemeenten niet zeggen dat we volledig onafhankelijk willen zijn van leveranciers, want we hebben elkaar keihard nodig, juist in de combinatie van maatschappelijke en technologische kennis.”
Common Ground gaat uit van een architectuur van vijf lagen, waarin gegevens in de bronsystemen blijven en via een servicelaag worden gebruikt in applicaties. Daardoor zijn die gegevens in meerdere applicaties te gebruiken, onafhankelijk van welke leverancier die applicatie maakt. Het moet het mogelijk maken dat vele partijen applicaties voor de gemeentelijke markt kunnen bouwen, die alle gemeenten kunnen gebruiken. Raymond Alexander: “Uiteindelijk zullen we toegroeien naar een systeem van herbruikbare en beschikbare applicaties voor gemeenten.” Essentieel is dat er afspraken worden gemaakt waarbinnen ontwikkeld wordt, zodat applicaties daadwerkelijk werken binnen dit systeem. Tjerk Venrooy pleit voor het snel goed uitwerken van deze afspraken: “Er wordt al volop geïnnoveerd, hoewel de kaders waar deze innovaties aan moeten voldoen nog ontbreken. We kunnen meer snelheid maken als die kaders bekend zijn.”
Wat zijn de mogelijkheden van deze nieuwe manier van samenwerken?
Als gemeenten en leveranciers samen gaan ontwikkelen volgens dezelfde principes en op de basis die Common Ground wil bieden, dan kunnen zij sneller innoveren. En daardoor sneller inspelen op maatschappelijke vraagstukken, zo is een gedeelde conclusie. Als gemeenten allerlei toepassingen kunnen gebruiken die anderen ontwikkelden en verbeterden, hebben ze bovendien toegang tot oplossingen die ze anders nooit zouden kunnen aanschaffen.
“Als we op de gezamenlijke basis die Common Ground biedt met zeg vijftig gemeenten en leveranciers gaan ontwikkelen en elke groep pakt vijf processen die voor elke gemeente hetzelfde zijn, dan hebben we binnen drie jaar alle processen opnieuw ontwikkeld in een nieuwe setting. Ik geloof dat dat kan, als we onze kennis en capaciteit met elkaar delen”, zegt Patrick Spigt. Tjerk Venrooy: “Alle gemeenten willen net zulke goede dienstverlening als Coolblue en dat is een flinke uitdaging. Als we samen ontwikkelen en de burger en ambtenaar echt centraal stellen, dan kunnen gemeenten op delen net zo goed worden als Coolblue.”
Het wordt met deze nieuwe inrichting van het IT-landschap makkelijker om tijd- en plaatsonafhankelijk te werken, vertelt Tjerk Venrooy. Hij geeft een voorbeeld: “Ambtenaren kunnen dan bijvoorbeeld in een verzorgings-tehuis paspoorten uitreiken of op een campus studenten inschrijven. En burgers kunnen meer zelf doen, online.” Hij stipt nog een andere mogelijkheid aan: “Voor bestuurders is het interessant dat gemeenten toegang krijgen tot innovaties die politiek en burger dichterbij elkaar brengen. Bijvoorbeeld doordat de gemeente slimme online vormen van burger-participatie aanbiedt.”
Wat zijn de risico’s?
“Ik vind dat er nu te weinig over risico’s gepraat wordt, terwijl die er wel degelijk zijn”, zegt Maarten Hillenaar. Hij pleit ervoor om niet alleen de voordelen te schetsen, maar om ook een worst case scenario te ontwikkelen en daarover te praten. “Ik zie als risico dat er een soort van bestuurlijk optimisme ontstaat dat gemeenten het zelf wel kunnen, tegen een achtergrond van een steeds complexer wordende technologische wereld met beperkte resources. Daarom tamboereer ik erop dat we zuinig zijn op wat we hebben en de kwaliteit gebruiken die er is. Zet daar een goede besturing op, zodat ieder vanuit zijn eigen rol aan deze nieuwe samenwerking kan bijdragen.”
Terugvallen in oude patronen is een risico dat door meerdere gesprekspartners wordt genoemd. “Een risico is dat gemeenten blijven hangen in de oude cultuur van aanbesteden, waarin geen ruimte is voor partnerschappen. Dat systeem is niet per se slecht, maar het is niet compatible met de nieuwe manier van werken”, zegt Wouter Brokx. “Ik zie als een risico dat er nog steeds wordt gewerkt met een architectuur die is gebaseerd op het klassieke applicatielandschap van gemeenten”, zegt Tom van Sante. Hij noemt muziekdienst Spotify als voorbeeld: “Er wordt door gemeenten en leveranciers nu veel agile ontwikkeld en dan wordt gezegd dat daarmee oude belemmeringen worden opgelost. Zoals ze bij Spotify doen. Maar bij Spotify hebben ze van tevoren heel goed nagedacht over de structuur waarin al die agile ontwikkelde blokjes moeten passen. Alles is in een architectuur geplaatst, zodat het goed samenwerkt. Alleen dankzij die structuur kan Spotify dingen snel aanpassen. Voor de gemeentelijke IT is ook zo’n architectuur nodig.”
Het gaat niet alleen om een bovenliggende architectuur, maar ook om afspraken over governance, zegt Tom van Sante (rechts): “Gemeenten zijn bezig met een digitale transformatie en daarin gaan veel dingen veranderen. Werk verschuift of verdwijnt, instituten krijgen een andere rol, mensen ander werk. Een duidelijk beeld over hoe je dit stuurt en begeleidt, ontbreekt bij de overheid. Wie heeft de leiding? De VNG, gemeenten, een ministerie?” Patrick Spigt refereert aan het recente boek van Gerald Kane, ‘The Technology Fallacy: How People Are the Real Key to Digital Transformation’: “Daarin schrijft Kane dat digitale transformatie vooral gaat over mensen en leiderschap. Daar zie ik binnen de overheid een groot risico, want ik denk dat de huidige generatie in de top van de overheidsorganisaties moeite heeft om de impact van digitalisering te begrijpen. En daarom niet voldoende prioriteit geeft aan deze noodzakelijke verandering.”
Continuïteit
Een toekomstig risico voor de gemeentelijke IT is dat de continuïteit van de informatievoorziening in het gedrang komt, zegt Tjerk Venrooy: “Vanuit Common Ground hoor ik dat toepassingen eenmalig worden ontwikkeld en vervolgens gratis gebruikt. Vergeet echter niet dat toepassingen ook onderhouden moeten worden. De initiële investering is vaak slechts 20 procent van de totale kosten. De rest zit in beveiligingsupdates, aanpassingen bij wetswijzigingen en ondersteuning bij gebruik. Laten we er wel voor zorgen dat er een goed businessmodel overblijft voor gemeenten en leveranciers, met continuïteit als basisvereiste.” De gemeentelijke markt is klein en kent relatief weinig leveranciers, zegt Raymond Alexander: “Gemeenten willen een gezonde markt met voldoende keuze en ik verwacht dat Common Ground meer keuze gaat bieden, omdat meer partijen kunnen ontwikkelen. Met behoud van al het goede dat er is vanuit de huidige marktpartijen. We zullen er wel voor moeten zorgen dat deze overgang zorgvuldig gebeurt, met duidelijke afspraken wie waarvan is.”
Het echte risico dat gemeenten lopen is groter dan de hierboven geschetste beperkingen. Het gaat om de legitimiteit van de overheid, zegt Patrick Spigt: “Als wij als overheid niet veranderen en daardoor onze dienstverlening achterblijft bij wat burgers van ons verwachten, dan gaan mensen andere oplossingen bedenken voor hun problemen, om de overheid heen. En het is zeer de vraag of we daar als samenleving vrolijk van worden.”
Larissa Zegveld (links) onderschrijft dat: “Een risico is dat we een beetje veranderen, maar de echt grote stappen in bijvoorbeeld optimalisatie van ketens naar customer journeys niet zetten. Dat we mensen toch geen regie geven over hun eigen gegevens. Dat we online identiteit niet goed voor elkaar krijgen. Dan komen we wel verder, maar niet ver genoeg. Het grootste risico dat we lopen is dan dat we maatschappelijke vraagstukken niet op tijd beantwoord krijgen en daarmee als overheid te weinig van betekenis zijn voor de samenleving.”
Hoe ziet de transitie naar dit nieuwe samenspel eruit?
De transitie naar een nieuw samenspel tussen gemeenten en markt en een nieuw IT-landschap voor gemeenten kan alleen maar goed verlopen als deze stap voor stap en in goede samenwerking wordt aangepakt. Daarover zijn alle gesprekspartners het eens. Dat gebeurt echter nog niet of nog niet voldoende, stelt een aantal van hen. Tom van Sante: “Als je ziet hoe het bedrijfsleven deze transitie aanpakt dan zie je eerst een standaardisatieslag, een overkoepelende architectuur waar alles in moet passen, een heldere roadmap naar de nieuwe situatie inclusief het organiseren van acties voor draagvlak en dan beginnen met de minder risicovolle applicaties. Dit zie ik nog niet bij gemeenten.”
Alle gesprekspartners benadrukken het belang van samenwerking tussen alle spelers in deze transitie. Larissa Zegveld: “De crux is dat we dit niet los van elkaar kunnen doen.” Die samenwerking kan beter, vindt ze: “In deze transitie zullen partijen veranderen, sommige zullen er onherkenbaar uitkomen. Daar moeten we het ook over hebben, maar dat blijkt erg lastig. Men is bang voor de eigen positie. Dat geldt voor alle partijen. Wij zijn een nieuwe symfonie aan het componeren en de rolverdeling in het orkest verandert. Ik vind het bijzonder dat leveranciers de urgentie voelen om te veranderen, de overheid dat inziet voor de rol van leveranciers maar nog niet voor de eigen rol. Terwijl die urgentie voor de overheid ook groot is, lees de rapporten van de WRR en het Rathenau Instituut er maar op na. Ook de overheid moet betekenisvol blijven.”
Patrick Spigt wijst erop dat de transitie blijvend is: “Het is een permanent leren en ontwikkelen.” In die constellatie is het nodig dat er groepen gemeenten en leveranciers ontstaan die samen ontwikkelen, die “vanuit een open innovatiegedachte bouwen aan toepassingen die makkelijk deelbaar zijn met anderen. Op een platform waarvan de kern gesloten is en zaken als security en privacy geregeld zijn.” De samenwerking die daarvoor nodig is zal de komende jaren ontstaan, verwacht hij, maar is er nu nog niet: “Iedereen is nog erg vanuit zijn eigen perspectief aan het zenden, de mindset van echt samen organiseren zie ik nog niet.”
Zorgvuldig
De transitie naar een nieuw gemeentelijke IT-landschap is risicovol, omdat de huidige informatievoorziening zeer complex is en veel onderlinge verbanden kent. Maarten Hillenaar: “We zullen met gemeenten een toekomstscenario moeten uitwerken waarin we van de huidige naar de nieuwe situatie gaan, terwijl alles blijft draaien. Kijk heel goed naar de verhoudingen in de markt en kom tot goede afspraken hoe je de transitie gezamenlijk aanpakt. Wees zuinig op de krachten van vandaag, want die heb je echt nodig in deze transitie.”
Tjerk Venrooy pleit ervoor om de bestaande backofficesystemen in stand te houden en er een flexibele schil overheen te leggen, zodat andere partijen er innovatieve oplossingen op kunnen bouwen. “Die applicaties zijn gebaseerd op complexe wetgeving en die verander je niet zomaar. Dat hoeft ook niet, als je ze toegankelijk maakt. Ik verwacht dat de API’s (software voor het uitwisselen van gegevens) die worden ontwikkeld, gaan helpen om deze systemen toegankelijk te maken voor nieuwe partijen.”
Essentieel voor het welslagen van de transitie zijn heldere afspraken tussen gemeenten en leveranciers en daar is de VNG zich terdege van bewust, vertelt Raymond Alexander: “We werken aan een migratiestrategie die deze helderheid moet verschaffen. Met de migratiestrategie willen we laten zien wat we gaan doen, wanneer en hoe het is geregeld met bijvoorbeeld intellectueel eigendom. Er kunnen heel goede redenen zijn waarom gemeenten ergens eigenaar van willen zijn, maar dat moeten we wel duidelijk uitleggen.” De VNG voert een intensieve dialoog met leveranciers over deze transitie, zegt hij. Martijn Groenewegen (rechts) pleit voor extra inzet vanuit de VNG om de implementatie van nieuwe toepassingen en Common Ground-principes bij alle gemeenten te versnellen: “In Groot-Brittannië is door gemeenten een leveranciersonafhankelijke organisatie (SOCITM) opgezet, die gemeenten daadwerkelijk helpt bij de implementatie. Zij zijn al jaren een aanjager van de digitalisering bij de overheid. In Nederland vinden gemeenten nog steeds te veel zelf het wiel uit, ik denk dat het enorm zou helpen als er ook hier zo’n organisatie zou komen.”
Uiteindelijk draait het in deze transitie niet om technologie, maar om mensen, samenwerking en het maken van goede afspraken, is een conclusie. Daar mag meer aandacht voor zijn. “De digitale transitie wordt nu te technologisch ingestoken, er is onvoldoende aandacht voor de consequenties voor organisaties en mensen. Als die aandacht er niet komt, dan zullen er altijd mensen op de rem trappen”, waarschuwt Tom van Sante. Wouter Brokx noemt dat ook: “We praten over system integration, maar eigenlijk moet je vooral aandacht hebben voor human integration. De digitale transformatie gaat vooral over de transformatie die mensen moeten maken.”
Cocreatie
iBestuur is hét platform waar overheid en bedrijfsleven in het i-domein als partners samenkomen. Dat gebeurt in het magazine, op de website, in bijeenkomsten zoals het iBestuur Congres en in deze cocreatie-partnerspecial. Thema van deze special is de veranderende relatie tussen overheid en markt.
Deze special is gemaakt door de redactie van iBestuur in samenwerking met iBestuur-partners KPN, Centric, VNG Realisatie, Wigo4it, Imagem en PinkRoccade Local Government.
Deze bijdrage is te vinden in iBestuur magazine 31
iBestuur Congres
Tijdens het iBestuur Congres op woensdag 3 juli komt bovenstaand onderwerp uitgebreid aan de orde in de sessie Gemeenten en hun leveranciers: Een nieuw samenspel
