It takes two to tango, of toch niet?

CC 2.0 Steven Depolo (Flickr)

Binnen de overheid is sprake van voortdurende verandering, die vorm krijgt met diverse complexe programma’s en projecten. De Rijksoverheid gebruikt daarvoor verschillende standaardmethoden, maar altijd is er sprake van een opdrachtgever en een programmamanager/projectleider, dus een noodzakelijke opdrachtgever-opdrachtnemersrelatie. In deze samenwerkingsrelatie zijn beiden verantwoordelijk voor de realisatie van het programma/project; de opdrachtgever vanuit het strategisch-tactische niveau en de programmamanager/projectleider vanuit het tactisch-operationele niveau.
In de praktijk vullen beiden deze relatie op verschillende manieren in en de samenwerking is de ene keer succesvoller dan de andere. Context en persoonlijke kenmerken spelen ene grote rol, maar desalniettemin is er vanaf de start tot en met de afronding van een programma/project aandacht nodig voor een aantal belangrijke factoren in deze functionele samenwerking.
De afgelopen jaren zijn er binnen de (rijks)overheid zo’n driehonderd Gateway Reviews uitgevoerd. Uit nadere analyse van alle gedane aanbevelingen door Bureau Gateway blijkt dat veel van die aanbevelingen zijn gericht op de samenwerkingsrelatie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer. Reden genoeg om ze eens wat nader te beschouwen.

Aandachtspunten uit de Gateway Reviews

De samenwerkingsrelatie tussen opdrachtgever en de opdrachtnemer in programma’s/projecten is cruciaal. Het samenspel verschilt echter per fase van het verandertraject. Een analyse van de aanbevelingen uit de Gateway Reviews leert het volgende:
In de startfase wordt het belang van het bouwen aan de onderlinge relatie en het scherp krijgen van doel en kaders centraal gesteld. Tijdens de uitvoeringsfase is het noodzakelijk om op basis van de eerdere afspraken en verwachtingen, elkaar op de rol en rolinvulling scherp te houden. Dit om het samenspel in een dynamische en turbulente omgeving optimaal te kunnen benutten om met onzekerheden, risico’s en onduidelijkheden om te kunnen gaan. Hierdoor wordt voor iedereen duidelijk dat de opdrachtgever en de opdrachtnemer gezamenlijk aan hetzelfde vraagstuk werken en zich beiden hiervoor verantwoordelijk voelen. Tijdens de afrondingsfase wordt het belang van een expliciete oplevering van het resultaat benadrukt, inclusief het bijbehorend overdrachtsdossier alsmede het verkrijgen/verlenen van decharge aan de opdrachtnemer. De drie fasen verdienen een nadere toelichting.

De startfase

Succes in de uitvoeringsfase hangt mede af van de kwaliteit van de opstartfase. Naarmate in de opstartfase meer is geregeld, kan in de uitvoeringsfase meer aandacht worden besteed aan het preciseren van de planning en de daadwerkelijke realisatie van het programma/project. In de drukte van alledag blijkt het voor een opdrachtgever vaak lastig om in de opstartfase voldoende tijd vrij te maken. Het beoogde programma is meestal niet de enige taak of activiteit van de opdrachtgever. Daarmee ontstaat het risico dat een aantal aspecten niet of te oppervlakkig aandacht krijgt.
Opdrachtgevers blijken verder op verschillende manieren de context, het beoogde resultaat en eventueel de verwachte werkwijze met opdrachtnemers te delen. Het komt regelmatig voor dat de opdrachtgever de opdracht als een voldongen feit meedeelt. Daarmee geeft hij relatief weinig ruimte voor een dialoog. Soms komt dit voort uit onzekerheid, in andere situaties blijkt dat de opdrachtgever denkt hiermee een heldere en duidelijke opdrachtgeverrol in te nemen. Dit vanuit het motto: ‘ik bepaal en geef de opdracht die jij voor mij moet uitvoeren’. Hierbij kunnen ook hiërarchisch-culturele aspecten een rol spelen.

Diffuus begin

Vaak vindt het eerste contact tussen de (potentiële) opdrachtgever en de (mogelijke) programmamanager (opdrachtnemer) in een enigszins diffuse situatie plaats. Potentiële, omdat ook in de beginfase niet altijd duidelijk is of de ‘acting’ opdrachtgever ook de daadwerkelijke opdrachtgever zal worden. Mogelijke, omdat de als eerste benaderde opdrachtnemer niet per definitie ook de daadwerkelijke uitvoerder wordt. Vaak vindt het benoemen van de opdrachtnemer voor het programma pas plaats na een sollicitatieprocedure. In een dergelijke diffuse en onzekere situatie wordt veel verwacht van de interactie tussen de ‘eerste’ opdrachtgever en de programmamanager.

Het komt regelmatig voor dat de opdrachtgever de opdracht als een voldongen feit meedeelt

Evenals bij de opdrachtgever, mag ook van de (potentiële) opdrachtnemer worden verwacht dat hij zich heeft voorbereid op het eerste gesprek. Tijdens de opstartfase is het van belang dat hij zeker stelt dat hij zich een goed beeld vormt van wat verwacht wordt en voor zichzelf de vraag beantwoordt in hoeverre hij over de verwachte en noodzakelijke kwaliteiten beschikt. (Wil, kan en durf ik deze opdracht aan te nemen en denk ik dit tot een goed einde te kunnen brengen?) Maar hij dient zeker ook de vraag voor zichzelf te beantwoorden of de (minimale) randvoorwaarden aanwezig zijn om succesvol te kunnen functioneren.

Bankzitters

In de praktijk blijkt deze rationele en gevoelsmatige afweging niet vanzelfsprekend te zijn. Hiervoor zijn meerdere oorzaken aan te wijzen. Allereerst is de informatie niet altijd (op voorhand) beschikbaar, mede omdat de opdrachtgever deze nog niet heeft. In andere gevallen heeft of neemt ook de (potentiële) opdrachtnemer te weinig tijd om zich voor te bereiden, zichzelf een goed beeld te vormen en/of de hierboven beschreven afwegingen te maken. Ook blijkt het in de praktijk regelmatig voor te komen dat de betrokkene naar een intake gaat of deelneemt aan de opstartfase omdat de manager van de pool of organisatie waarvoor hij werkt, heeft besloten hem beschikbaar te stellen, soms gewoon omdat hij anders een ‘bankzitter’ dreigt te worden, of dat al is. De vraag is of dit de optimale invulling (competenties, attitude en gedrag) van de rol van opdrachtnemer oplevert. Maar de praktijk lijkt weerbarstig.
Kortom, met een dergelijke handelwijze wordt voor zowel de opdrachtgever als de opdrachtnemer onvoldoende mogelijkheid gecreëerd om ieder vanuit de ‘eigen’ rol de ander te bevragen en aan te spreken. Vanuit de Gateway Reviews worden adviezen verstrekt om een grotere vorm van transparantie en professionaliteit te creëren waardoor het werkplezier en de kans op succes groeien. Dit klinkt wellicht logisch en als een open deur, maar blijkt in de praktijk niet altijd vanzelfsprekend te zijn.

De uitvoeringsfase

De inrichting en de kwaliteit van de rolverdeling tussen de opdrachtgever en de opdrachtnemer tijdens de uitvoeringsfase hangen voor een belangrijk deel af van de afspraken die in de opstartfase zijn gemaakt en de positie van beiden in de ‘eigen’ arena. Als de opdrachtgever en de opdrachtnemer hun rol binnen hun primaire aandachtsgebied beter (kunnen) invullen, is een betere samenwerking mogelijk.
Voor een goede uitvoering is het van belang dat de opdrachtgever goed zicht houdt op de voortgang in dialoog met de opdrachtnemer en zorg draagt voor een optimale afstemming met de belanghebbenden. Een programma kent een bepaalde doorlooptijd. Tijdens de uitvoering kunnen zich zowel binnen het programma of in de omgeving (van de opdrachtgever) veranderingen voordoen. Deze veranderingen zijn niet altijd voorspelbaar en brengen potentiële onzekerheden met zich mee die invloed kunnen hebben op het doel, de scope, de tijdsduur van het project of het volume van het budget, de aanpak of andere zaken. Daarnaast is het van belang het gesprek te voeren over draagvlak in de organisatie en de gevoeligheden voor de veranderingen.
Tijdens de uitvoeringsfase is de programmamanager de eerstverantwoordelijke voor de realisatie van het programma. Dit betekent dat hij er binnen de kaders en de verstrekte opdracht voor zorgt dat het programma de beoogde resultaten oplevert, binnen de afgesproken tijd en het afgesproken budget. Het is aan de opdrachtnemer om er samen met de programmamedewerkers voor te zorgen dat de onvermijdelijke onzekerheden en verrassingen nauwelijks tot geen invloed hebben op de realisatie. Mochten zich ontwikkelingen voordoen die consequenties hebben voor het programma, dan zullen deze door de programmamanager met de opdrachtgever moeten worden besproken.

Opdrachtnemer en programmamedewerkers moeten samen de invloed van onzekerheden op de realisatie beperken

Dat is in de praktijk allemaal wel bekend, maar men past het vaak niet toe. Uit de Gateway Reviews blijkt dat besluiten over koerswijzigingen op inhoud, tijd en budget niet altijd expliciet worden genomen en niet altijd door degene die hiervoor vanuit zijn opdrachtgeversrol verantwoordelijk is. Daarbij wordt hierover ook niet altijd breed gecommuniceerd. Dat alles leidt tot vragen over de te volgen koers. Meer dan eens wordt binnen een programma met verschillende beelden gewerkt. Maar er ontstaan ook vragen over wie het nu eigenlijk echt voor het zeggen heeft. Het blijkt dat deze situaties regelmatig ontstaan als gevolg van tijdgebrek bij de opdrachtgever (‘het is slechts één van de taken die ik heb’) of dat deze denkt/verwacht dat de opdrachtnemer dat wel oplost (‘die heeft er voldoende tijd voor’).

Planningen

Daarnaast is het toezicht op de uitvoering van deze opdrachten een aandachtspunt. Reviewers treffen regelmatig papieren plannen en planningen aan die niet realistisch of up-to-date zijn. Ook de discussie over hoe de planningen te duiden ontbreekt vaak. Verder blijkt dat de noodzakelijke dialoog tussen enerzijds zowel opdrachtgever als opdrachtnemer en anderzijds de organisatie – mede onder de gevoelde tijdsdruk en de waan van de dag – regelmatig te wensen overlaat. De communicatie beperkt zich tot het minimale of is gefragmenteerd en biedt te weinig informatie om optimaal te kunnen sturen en beheersen. Dat kan er bijvoorbeeld toe leiden dat programmamedewerkers (ogenschijnlijk) operationele beslissingen nemen die (later) strategische consequenties blijken te hebben.

Kortom, op basis van de aanbevelingen in de Gateway Reviews blijkt dat een duidelijke en passende rolverdeling tussen opdrachtgever en opdrachtnemer als kritische succesfactor voor het uitvoeren van een programma/project wordt gezien en dat de invulling regelmatig aanvullende aandacht vraagt.

De afrondingsfase

Kenmerkend voor een programma is, dat het eindig is. In principe wordt het afgesloten als het beoogde resultaat is bereikt of als tussentijds blijkt dat het zinloos is om door te gaan. In beide situaties is het wenselijk een formeel besluit en een formele beëindiging te laten plaatsvinden, inclusief de overdracht van het programmadossier aan de staande organisatie.
De opdrachtgever is degene die het programma heeft gestart. Het uiteindelijke besluit om te eindigen en de opdrachtnemer decharge te verlenen is dan ook aan die opdrachtgever, in afstemming met de belanghebbenden. In de afrondingsfase zou de opdrachtnemer zorg moeten dragen voor de afronding en sluiting van de programmaorganisatie. Hij/zij zal zorg dragen voor de juiste communicatie en afhechting/ontbinding van de medewerkers en het overdrachtsdossier aanbieden aan de opdrachtgever.
In de praktijk blijkt dat in Gateway Reviews regelmatig aanbevelingen worden gedaan om de afrondingsfase ordentelijk te laten verlopen. Zo worden aanbevelingen verstrekt om het programma formeel te beëindigen en dat besluit vast te leggen in een verslag van een vergadering. Daarnaast krijgt de opdrachtnemer ook het advies de medewerkers te bedanken voor hun inzet.

Conclusie en aanbevelingen

Om de slaagkans van programma’s en projecten te vergroten, is een heldere rolafbakening, een goede relatie en samenwerking tussen de opdrachtgever en opdrachtnemer cruciaal. Daarbij kan het buiten haakjes zetten van de heersende hiërarchische mores noodzakelijk zijn. Beiden hebben een eigen verantwoordelijkheid naar hun directe omgeving. De opdrachtgever moet zorgen dat de belanghebbenden voldoende inbreng en betrokkenheid hebben zodat hij goede afspraken met de opdrachtnemer kan maken. De programmamanager zal duidelijke sturing moeten geven aan het programma en de afspraken die met de opdrachtgever zijn gemaakt doorvertalen naar een concrete aanpak en resultaten.
Tijdens de uitvoeringsfase is het van belang dat de opdrachtgever en opdrachtnemer een optimaal contact onderhouden zodat eventuele afwijkingen in opdracht of realisatie tijdig kunnen worden besproken en waar nodig in beide arena’s kunnen worden besproken. Dit voorkomt verrassingen, vergroot de slagkracht en is profijtelijk voor het draagvlak.
Tevens biedt een goede relatie de mogelijkheid voor de opdrachtgever en de opdrachtnemer om samen een aantal stappen vooruit te kijken en daardoor de omgeving beter voor te bereiden op wat er komen gaat.
Kortom, het is beter om te zeggen: ‘It takes two to rock’n roll’ in plaats van ‘It takes two to tango’, omdat een tango te close is terwijl bij een opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie ieder in zijn eigen arena zijn pasjes moet maken.

Pieter Frijns is hoofd Bureau Gateway; Roos Koole is Gateway Reviewer.