Matglas moet glashelder worden

In maart presenteerden Instituut Maatschappelijke Innovatie en Open State Foundation het onderzoek ‘Matglas’ naar de invoering van de Woo binnen de overheid. Monnikenwerk, veel informatie moest nog steeds handmatig verwerkt worden. We zetten de conclusies en aanbevelingen op een rij.

De conclusies en aanbevelingen van het rapport ‘Matglas‘ vormden de rode draad tijdens het debat tussen de Kamercommissie en de minister van BZK over de Wet open overheid. Het onderzoek was wederom monnikenwerk, waarbij veel informatie handmatig verwerkt moest worden. Overheden voldoen nog steeds niet aan de wettelijke plicht om overheidsinformatie zoveel mogelijk machineleesbaar te verstrekken (art. 2.4.3.a Woo).

Nieuwe dynamiek

De inwerkingtreding van de Woo heeft geleid tot een nieuwe dynamiek. Overheden hebben het afgelopen jaar veel tijd en energie geïnvesteerd om te kunnen voldoen aan de ambities en verplichtingen van de nieuwe Woo. In alle bestuurslagen – Rijk, provincies en gemeenten – zijn acties in gang gezet. Het gaat daarbij om het op orde brengen van de informatiehuishouding, het aanpassen van werkprocessen en het werken aan een cultuuromslag. Meer dan de helft van de overheden in dit onderzoek heeft inmiddels een Woo-contactpersoon die ook nog snel blijkt te reageren op een verzoek om contact. Ondanks de nieuwe dynamiek lijkt de inwerkingtreding van de Woo meer een startschot dan het moment dat overheden daadwerkelijk transparant opereren conform de doelstellingen van de wet.

Dat is een stijging ten opzichte van 2021 (161 dagen). De maximale wettelijke termijn van de Woo bedraagt 42 dagen. Ministeries doen dus gemiddeld vier keer langer over het beantwoorden van Woo-verzoeken dan wettelijk is toegestaan. Bij enkele ministeries lijkt er een voorzichtige verbetering ingezet (o.a. BZK, BuZa), maar de ministeries van I&W, EZK, J&V en Financiën nemen meer dan een half jaar voor het beantwoorden van Woo-verzoeken.

Het kan sneller

Maar het kán wel een stuk sneller. Althans, het ministerie van OCW is met gemiddeld 70 dagen voor het tweede jaar op rij in vergelijking met andere ministeries relatief snel met het afhandelen van verzoeken. Bijna de helft van de Woo-verzoeken handelde dit ministerie af binnen de wettelijke termijn van 42 dagen van de Woo. Blijkbaar kan het dus wél.

Toename aantal pagina’s

Het aantal verstrekte pagina’s is dit jaar fors toegenomen. Gemiddeld worden er per Wob/Woo-verzoek 210 pagina’s verstrekt; dit was in 2021 nog 135 pagina’s. Ruim de helft (55%) van de Woo-dossiers is echter beperkt van omvang (maximaal 50 pagina’s). Ook deze kleine verzoeken worden over het algemeen ruim buiten wettelijk termijn beantwoord: gemiddeld na 111 dagen.

Actieve openbaarmaking komt nog nauwelijks van de grond

Het afgelopen jaar is er weinig vooruitgang geboekt op dit terrein. Dat komt mede doordat de oplevering van PLOOI als publicatieplatform telkens vertraging opliep. Sommige provincies en gemeenten zijn alvast aan de slag gegaan met het publiceren van Woo-verzoeken. Ook de inspanningsverplichting van artikel 3.1 wordt nog nauwelijks nageleefd. Het gros van de overheden geeft aan zich eerst te willen richten op de verplichte categorieën. Positieve voorbeelden zijn de openbaarmaking van achtergronddocumenten uit het DG-Overleg Stikstof en de openbaarmaking van de vergaderstukken van de Raad van Bestuur van het UWV.

Gebrek aan centrale regie

Er is een gebrek aan centrale regie. Dit onderzoek laat zien dat er veel variëteit bestaat in hoe de verschillende overheden de Woo uitvoeren. Ministeries, provincies en gemeenten kiezen hun eigen aanpak. Er lijkt sprake van een minimale regie van het verantwoordelijk ministerie van BZK in dit proces. Omdat er vanuit BZK geen heldere definities gecommuniceerd worden, moeten gemeenten en provincies zelf uitvinden wat de precieze betekenis is van bijvoorbeeld ‘convenanten’ of ‘onderzoeksrapporten’. Duidelijke prioriteiten en tijdspaden ontbreken, waardoor ieder het wiel zelf lijkt te moeten uitvinden.
Alles bij elkaar genomen is er het afgelopen jaar veel overlegd, vergaderd en voorbereid, maar de burger merkt er nog erg weinig van.

• Cultuurverandering. Overheden steken veel energie in het afdekken van onwelgevallige informatie. Bestuurders en juristen sturen op lakken, en te weinig op openbaar maken binnen de termijn. Draai dat om. Toon bestuurlijke moed en gebruik de energie om te openen en niet om af te dekken. Behandel het recht op overheidsinformatie als een grondrecht en als een integraal onderdeel van ons democratisch bestel. Niet als corvee of een verstorende bijkomstigheid. Prioriteit en voorbeeldgedrag vanuit de top zijn nodig om de noodzakelijke cultuurverandering te bewerkstelligen.
• Sturing op het proces en op doorlooptijden. Zet deadlines voor de verschillende deelstappen. Ook al is elk Woo-verzoek uniek in complexiteit en omvang, een indicatief doorloopschema afgestemd op het type overheidsorganisatie kan het proces stroomlijnen. Het biedt houvast en overzicht voor alle medewerkers die betrokken zijn bij het afhandelen van een verzoek. Kort daarbij de parafenlijn in. Bij ministeries zijn er vaak vijf tot tien parafen nodig om een Woo-verzoek af te handelen. Dat kost onevenredig veel tijd en ambtelijke capaciteit.
• Ga eerder in overleg met de verzoeker. Overheden moeten bij omvangrijke verzoeken in contact treden met de verzoeker over prioriteiten in de verstrekking (art. 4.2.a Woo). Dit lijkt nog nauwelijks van de grond te komen. Gemiddeld duurt het 253 dagen (!) voordat er een eerste deelbesluit ligt.
• Meer regie vanuit BZK rondom actieve openbaarmaking.* Welke verplichte informatiecategorieën moeten vanaf wanneer op welke plek openbaar worden gemaakt? Stel een duidelijke invoeringsplanning op en communiceer deze eenduidig naar bestuursorganen. Maak heldere definities voor de verplicht openbaar te maken informatiecategorieën. Dit bespaart decentrale overheden veel werk. Daarbij horen ook afspraken over metadatering en de wijze van ontsluiting. Bied centrale ondersteuning bij het vinden van de optimale ICT-oplossingen (ordenen, beheren, zoeken, anonimiseren).
• Leer van beste praktijken. Laat niet ieder bestuursorgaan het wiel opnieuw uitvinden: leer van elkaars best practices en worst nightmares. Start in elke gemeente, elke provincie en elk ministerie pilots met actieve openbaarheid.
• Voorwaardelijke financiering. BZK heeft een krachtig instrument als budgethouder voor de verbetering informatiehuishouding Rijk (780 mln.). Budgetten zouden kunnen worden gekort als Woo-verzoeken niet binnen de maximale wettelijke termijnen worden afgehandeld. Met ingang van 2024 zou dan kunnen gelden dat minimaal de helft van de Woo-verzoeken wordt afgehandeld binnen de maximale wettelijke termijn (28 dagen plus 14 dagen voor het vragen van zienswijzen). Voor andere meer omvangrijke Woo-verzoeken geldt de verplichting om binnen de wettelijke termijn een eerste deelbesluit te nemen. Deze normen worden als voorwaarden opgenomen bij de verdeling van informatiehuishouding -budgetten en de departementen worden bij niet nakoming naar rato gekort. Op deze wijze is er voor ministeries ook een financiële prikkel om de afhandeling van Woo-verzoeken te versnellen.
• Open by design. Tijdige en volledige verstrekking van overheidsinformatie kan alleen maar werken als de informatiehuishouding op orde is. Die informatiehuishouding dient zodanig ingericht te worden dat aan de ene kant ambtenaren er goed mee kunnen werken, en aan de andere kant de informatie makkelijk kan worden geopenbaard. Oftewel: ontwikkel een informatiehuishouding die gericht is op openbaarmaking: Open by design. Regel het goed aan
• FAIR ontsluiten. Informatie die wordt verschaft op basis van een Woo-verzoek in een machinaal leesbaar open formaat verstrekt te worden (FAIR). Daarmee is de informatie beter doorzoekbaar en geschikt voor hergebruik.