mGBA: een tikkend ICT-dossier

Minister Plasterk meldde recent aan de Kamer dat het programma mGBA vertraging dreigt op te lopen. Voor eind juni (lees: in het zomerreces) volgt nadere informatie.

Wist u dat het programma Modernisering GBA (mGBA) begeleid wordt door een achttal experts? Ik ben één van die experts – zie mijn LinkedIn CV. Ik zou er dus iets van af moeten weten en dat is ook zo, maar het is anders dan u denkt. Ik leg dat uit.

Het verhaal begint in 2009/2010. Dan gaat de zoveelste poging om de GBA te moderniseren van start. Mijn collega’s en ik barsten dan van zelfvertrouwen nadat we de basisadministratie van inkomstenverhoudingen en inkomens (de UWV polisadministratie) hebben gerealiseerd. We mógen ook meedoen want het programmamanagement wil een innovatieve aanpak: geen hollebolle aanbesteding aan een ICT-moloch maar collegiale en competitieve ontwikkeling met meer partijen, ook kleine-maar-slimme. We doen voor het eerst mee aan de aanbesteding en we worden één van de acht leveranciers. Elke leverancier moet een expert ter beschikking stellen die van buitenaf meedenkt, kritiek oefent en aanmoedigt. Ik was (en ben) dus een van die mGBA experts.

Medio 2010 gaat het los. Er worden mensen ingehuurd die aan het ontwerpen slaan. De focus ligt op het opdelen van de te bouwen centrale Basisregistratie Personen (BRP) in 19 logische onderdelen: raadplegen, bijhouden, autoriseren, protocolleren, enzovoorts. Het ontwerpen gebeurt vanzelfsprekend onder regie van het programmamanagement van Binnenlandse Zaken. Elke ontworpen component wordt aanbesteed onder de acht leveranciers. Die leveranciers moeten de componenten tegen een scherpe prijs realiseren, waarna het programma dan de intake en de integratie met andere modules verzorgt. Centraal daarbij staat een centrale omgeving, Modernodam genaamd, waarin iedere leverancier zijn software deponeert en waar vanuit het programma regisseert.

Het echte werk ligt bij een viertal ingehuurde architecten. Een daarvan is evident een nitwit maar de andere drie lijken behoorlijk slim. Geen slechte score. Er is ook al nagedacht over de opdeling in modules, dus alle stoplichten staan op groen, zo lijkt het. Al snel loopt het anders: er komt niets, echt he-le-maal niets tot stand dat ook maar in de richting gaat van een ontwerp. De nitwit-architect kan inderdaad niets. Architect twee doet alleen PowerPoint. Architect drie heeft een permanente writer’s block. Architect 4 tenslotte is een jaar lang bezig met het opstellen van een lijst met BRP-gegevenselementen (ten onrechte aangeduid als gegevensmodel). Dat dit lukt is volgens ingewijden een knappe maar vooral politiek-bestuurlijke prestatie, maar bepaald geen ontwerp. Geen ontwerp betekent kritische experts, maar onze kritiek leidt niet tot ontwerpen maar slechts tot stressignalen. Koppelvlakken specificeren – we kúnnen kennelijk gewoon niet wat onze voorgangers eind vorige eeuw met hun GBA-berichten wel konden. Iedere betrokkene weet in 2011 dat ook dit ICT-programma de bietenbrug opgaat.

Na een vol jaar werken met een programmateam van circa 40 mensen ligt er medio 2011 geen ontwerp en zijn de drie faalarchitecten heengezonden. Ondertussen geeft het programmamanagement naar de buitenwereld aan dat alles goed gaat. Feitelijk is het programma mGBA verworden tot een zwak geleide detacheringklus. De meeste leveranciers zitten er niet mee. Zij leveren alleen handjes en alle risico’s liggen nu bij de opdrachtgever, wat wel zo rustgevend is. Dat is overigens een gebruikelijke gang van zaken bij een publiek ICT-project, maar de opdrachtgever heeft normaliter te maken met één leverancier en niet met acht.

Wij zijn geen detacheerders, voelen ons misleid, zien het debakel aankomen en schrijven een brandbrief aan het programmamanagement. Dat leidt tot een gesprek waarin de toenmalige programmamanager (inmiddels gepensioneerd, geheel conform planning) aangaf dat mGBA “geen ICT-project is maar een politiek project” en dat het ontstane bestuurlijke draagvlak daarom niet mag worden verstoord. Er is bovendien in de omgeving zoveel misgelopen dat het programma best een jaar extra doorlooptijd kan claimen. Ondertussen nemen natuurlijk ook intern de spanningen toe, niet in de laatste plaats omdat er expertsessies op de agenda staan waar niets te bespreken valt. Eind 2011 gebeurt het onvermijdelijke: alle expertmeetings worden afgezegd. De luiken gaan dicht. Wie kritiek uitoefent is nu een tegenstander. Even wordt zelfs geopperd om iedereen een loyaliteitsverklaring te laten ondertekenen. Formeel verandert er natuurlijk niets en daarom is ondergetekende nog steeds officieel GBA-expert.

En toen werd het stil, anderhalf jaar lang. Wat was begonnen als een innovatief aangepakt, open programma is een topgeheime operatie geworden. De ICT’ers maken zich niet druk want detacheren is risicovrij, expertinbreng wordt niet meer gevraagd en de extra kosten van het programma zijn de extra omzet van de ICT-leveranciers. De ambtelijk betrokkenen zijn permanent doende om door te rouleren zodat falen geen persoonlijke consequenties heeft. Tamelijk normaal.

De Kamer speelt een bijzondere rol in op dit dossier. Als er één ICT-programma is dat dicht bij de politiek staat dan is het wel de GBA. Bij Kameroverleggen zie je ook steeds goed geïnformeerde Kamerleden die eerst heel kritisch zijn en het er dan bij laten zitten. Dat de risico’s voor de belastingbetaler significant zijn en de Kamer dit ziet blijkt ook uit een motie, eind 2011, van toenmalig CDA Kamerlid Ger Koopmans die de vinger precies op de zere plek legt. PvdA Kamerlid Heijnen waarschuwde tijdens het meest recente overleg ‘zijn’ Minister Plasterk nog voor het mGBA dossier. Everybody knows.

Hoe het mGBA dossier verder gaat lopen is moeilijk te voorspellen. Er is een werkend maar zwaar verouderd decentraal GBA stelsel. Er is een centraal datawarehouse voor gegevensverstrekkingen aan afnemers van persoonsgegevens (de GBA-V). Behalve dat het programma mGBA technisch lijkt te zijn vastgelopen, is ook de oorspronkelijke business case vergaand uitgekleed. (Op een later moment meer daarover.) Het enige acute probleem is dat in het bestaande GBA-stelsel circa 2 miljoen (!) mensen die voor een groot deel in Nederland wonen, niet worden geregistreerd. De alomvattende BRP zou ook aan deze mensen (denk Bulgaren en Brasschaters) onderdak bieden, maar men had gelukkig besloten om een tijdelijke ICT-voorziening daarvoor te bouwen, het Register Niet-Ingezetenen (RNI). Van dat RNI had men lang geleden al een ontwerp gemaakt en naar verluidt is het intussen gebouwd. De kostbare en fraudegevoelige administratieve apartheid tussen burgers in de GBA en buitenlui in de toekomstige RNI (nu nog geregistreerd bij de Belastingdienst) zal blijven voortbestaan. Spookburgers, fraudebulgaren en RTL-journalisten zullen hun rol nog jarenlang kunnen spelen. Dat is, voor wat het waard is, mijn inschatting.

Het is bij dit alles belangrijk om te zien dat de schade van een nieuwe GBA moderniseringsfaal veel groter is dan enkele tientallen miljoenen belastinggeld. De bevolkingsregistratie is de basis van de gegevenshuishouding van een moderne staat, gelegen op een continent waar het verkeer van personen vrij is. Een onvolledige GBA die nauwelijks meer is dan een geautomatiseerde persoonskaart kost miljarden, niet alleen aan ICT en fraudeurs maar ook aan mini GBA’tjes bij andere overheden.

De modernisering van de bevolkingsadministratie is uiteindelijk niet alleen een slepend maar ook een tragisch ICT-dossier. Onder druk van de instroom van calculerende en soms frauderende MOElanders en inheemse spookburgers piept en kraakt het bestaande GBA-stelsel in zijn voegen. Vanwege deze ontwikkeling en omdat de complete publieke gegevenshuishouding aan de GBA is opgehangen, valt het te hopen dat minister Plasterk snel schoon schip maakt en de luiken open gooit.

Gelukkig voor hem geldt daarbij wat ook voor alle andere betrokken geldt: de modernisering bevolkingsadministratie loopt al zó lang dat ook hem materieel niet veel valt aan te rekenen.

Naschrift: De conceptversie van deze blog is gelezen door een aantal personen. Een van die personen is Jan Tromp van de Volkskrant die een deel van de inhoud heeft verwerkt in een breder artikel over ICT falen.

Dr René Veldwijk is partner bij de Ockham groep. Hij is een van de vier leden van de externe klankbordgroep die de Tijdelijke Commissie ICT bij haar werk ondersteunt. Hij schrijft deze bijdrage op persoonlijke titel en heeft zich binnen de commissie ICT verschoond van betrokkenheid bij dit dossier.